II SAB/Go 210/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi P.C. na bezczynność Prezesa Zarządu Zarząd [...] Spółki z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Zarządu Zarząd [...] Spółki z o.o. do rozpoznania wniosku skarżącego P.C. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Prezes Zarządu Zarząd [...] Spółki z o.o. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezesa Zarządu Zarząd [...] Spółki z o.o. na rzecz skarżącego P.C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2025 r. P.C. zwrócił się do Prezesa Zarządu Zarząd [...] Spółka z o.o. w [...], na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.), w związku – jak wskazał "z przekazaniem przez burmistrza [...] do realizacji Zarządowi [...] Sp. z o.o. w [...] i opracowaniem oraz uzgodnieniem koncepcji przebudowy skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...] ul. [...] w km 72+850 w m. [...]" – "o przesłanie w załączeniu do odpowiedzi skanu podpisanej umowy z wykonawcą, aneksów i dowodów zapłaty za wykonane zadanie z biurem projektowym A., ul. [...] z [...]." W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] września 2025 r. jego adresat wyjaśnił wnioskodawcy, iż z uwagi na sezon urlopowy i ograniczoną dostępność osób odpowiedzialnych za sprawy poruszane we wniosku, nie może aktualnie udzielić odpowiedzi. Udzieli jej w terminie późniejszym, najszybciej jak to będzie możliwe, jednak nie później niż do 20 października 2025 r. Dnia [...] października 2025 r. wnioskodawca skierował do adresata wniosku pismo zatytułowane "przesądowe wezwanie do udzielenia odpowiedzi na wniosek" wskazując w nim, iż jak dotąd nie otrzymał odpowiedzi i wzywa do jej udzielenia w terminie 5 dni od otrzymania wezwania. Pismem z dnia [...] listopada 2025 r. (data wpływu do organu – 6 listopada 2025 r.) P.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Prezesa Zarządu Zarząd [...] Spółka z o.o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ppkt a, d, e oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie w terminie 14 dni informacji publicznej, o którą wnioskował dnia [...] sierpnia 2025 r. Wyjaśnił, iż organ przedłużył termin udzielenia odpowiedzi na wniosek. W sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa Zarządu Zarząd [...] Sp. z o.o. w [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., iż Zarząd [...]Sp. z o.o. w [...] jest spółką prawa handlowego, której jedynym wspólnikiem jest L Spółka z o.o. w [...]. Z kolei ta ostatnia jest spółką prawa handlowego, której wyłącznymi wspólnikami pozostają gminy, w tym m.in. Gmina [...]. Poza tym Zarząd [...] Sp. z o.o. poza obsługą wspólnot mieszkaniowych z terenu niemal całej Gminy [...], wykonuje również zadania publiczne, związane z robotami budowlanymi obiektów należących do gminy, w tym remontów dróg pozostających w zarządzie gminy. W związku z powyższym na podstawie art. 4 ust. 1 pt 5 u.d.i.p. Zarząd [...] Sp. z o.o., jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Dodatkowo Spółka otrzymuje środki publiczne oraz uzyskała w ramach zamówienia publicznego umowę dotyczącą bieżących prac remontowych i modernizacyjnych oraz usuwanie awarii w obiektach i nieruchomościach będących własnością Gminy [...] w zakresie robót ogólnobudowlanych, sanitarnych, elektrycznych oraz zagospodarowania terenów miejskich, parkowych i rekreacyjnych Prezes Zarządu jako podmiot reprezentujący osobę prawną, w której jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą, zobowiązany był do udzielenia informacji publicznej w powyższym zakresie. Spółka składa się wyłącznie z samorządów (jednostek samorządu terytorialnego) jako wspólników. Termin do udostępnienia żądanej informacji publicznej upłynął 14 dni od złożenia wniosku i po przedłużeniu terminu odpowiedzi w dniu [...] października 2025 r. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. Nie wydał również decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Do dnia [...] listopada 2025 r. skarżący nie otrzymał odpowiedzi na swój wniosek. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu Zarząd [...]Sp. z o.o. w [...] wniósł o jej oddalenie wskazując m.in., iż zapytanie wnioskodawcy nie podlega pod rygor informacji publicznej, gdyż dotyczy ono Gminy [...], która posiada w kapitale L Spółki z o.o. tylko 34%, a tym samym nie ma pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nadto załączone przez skarżącego wyroki sądowe nie mają żadnego związku z aktualną sprawą. Każdy z tych wyroków tyczył się innej sprawy, miał swoją odrębną historię i inną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy, przedmiotowy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Tytułem wstępu należy zaznaczyć, iż dla dopuszczalności skargi w opisywanym przedmiocie nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, tzn. nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest bezczynność Prezesa Zarządu Zarząd [...] Spółka z o.o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji, o którą skarżący P.C. zwrócił się wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2025 r. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; z 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Żądanie zawarte we wniosku skarżącego datowanym na [...] sierpnia 2025 r. dotyczyło kwestii związanej z szeroko pojętym zarządzaniem drogami publicznymi, mieści się zatem w zakresie przedmiotowym pojęcia "informacja publiczna". Podmiotami obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym m.in. podmioty reprezentujące inne niż wskazane w pkt 1-4 tego przepisu osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego (KRS nr [...]) jedynym wspólnikiem Zarząd [...] Spółki z o.o. w [...] jest L Spółka z o.o. w [...] (KRS nr [...]), której z kolei wspólnikami są obecnie Gmina [...], Gmina [...] oraz Gmina [...] a zatem jednostki samorządu terytorialnego. Przyjmuje się, iż w ramach oceny, czy spółka prawa handlowego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, należy każdorazowo badać nie tylko charakter prawny udziałowców spółki, lecz również to, czy wykonuje ona zadania publiczne (por. wyrok NSA z 7 lipca 2022 r., III OSK 1704/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również mieć na uwadze, iż przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zawiera dwie przesłanki przesądzające o spoczywającym na danym podmiocie obowiązku udostępniania informacji publicznej. Przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie, o czym świadczy użycie spójnika "lub". Wystarczającym do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest objęty tym obowiązkiem (por. m.in. wyroki NSA z 23 września 2022 r., III OSK 1946/21 oraz z 12 października 2022 r., III OSK 1736/21). Jak wynika ze skierowanego do skarżącego pisma Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2025 r. (skarżący wcześniej zwrócił się z podobnej treści wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej co w sprawie niniejszej, do Burmistrza [...]), organ ten nie jest w posiadaniu informacji wnioskowanych przez skarżącego z uwagi na to, iż zadanie, którego wniosek skarżącego dotyczył, zostało przekazane do realizacji Zarządowi [...]Spółce z o.o. w [...]. W tej sytuacji prezes zarządu tej Spółki jako adresat złożonego przez skarżącego wniosku z dnia [...] sierpnia 2025 r. jest podmiotem obowiązanym w świetle przepisów u.d.i.p. do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie tej informacji. Faktu tego nie zmienia okoliczność, iż powierzone przez Gminę [...] zadania publiczne wykonywane są przez Spółkę w formach charakterystycznych dla spółek prawa handlowego, tzn. odpłatnie ani też wielkości udziałów poszczególnych gmin w L Spółce z o.o. (poza którymi w tej ostatniej spółce nie ma żadnych innych wspólników). Nadto skoro Gmina [...], która niewątpliwie jest – co do zasady – podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, na skierowany do niej wniosek wskazała dysponenta przedmiotowej informacji, to biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności, również z tego punktu widzenia nie ulega wątpliwości, iż Prezes Zarządu Zarząd [...] Spółki z o.o. w [...] jest podmiotem obowiązanym do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2025 r. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje m.in. w sposób, o którym mowa w art. 10 i 11 – czyli na wniosek, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany, może: udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udostępnienia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia informacji niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1. Przy czym działań tych należy zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. dokonać bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jednocześnie prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 5 u.d.i.p., prawo to podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności w przedmiocie informacji publicznej, takich czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udostępnienia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, nadto gdy nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji lub, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej. W orzecznictwie wskazuje się jednakże, iż nie jest rolą sądu administracyjnego, w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie u.d.i.p. nakazanie adresatowi, w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek. To na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań, sąd oddala skargę. W przypadku odpowiedzi negatywnej – zobowiązuje adresata wniosku do jego załatwienia, nie wskazując w jaki sposób ma to nastąpić (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18). W niniejszej sprawie wniosek skarżącego został złożony pocztą elektroniczną w dniu 20 sierpnia 2025 r. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] września 2025 r. Prezes Zarządu Zarząd [...] Spółka z o.o. w [...] wyjaśnił wnioskodawcy, iż z uwagi na sezon urlopowy i ograniczoną dostępność osób odpowiedzialnych za sprawy poruszane we wniosku, nie może aktualnie udzielić odpowiedzi. Udzieli jej w terminie późniejszym, najszybciej jak to będzie możliwe, jednak nie później niż do 20 października 2025 r. Jednakże do daty wniesienia skargi ([...] listopada 2025 r.), a następnie do daty wydania niniejszego wyroku, adresat wniosku nie uczynił tego. Organ nie podjął zatem żadnej czynności przewidzianej w u.d.i.p., zmierzającej do jego załatwienia co przesądza, że organ ten dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego w udostępnieniu informacji publicznej. Bezczynność ta ma miejsce od dnia [...] października 2025 r., uwzględniając treść pisma organu z [...] września 2025 r. oraz art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2025 r. Mając przy tym na względzie treść przywołanego wcześniej art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Sąd zakreślił organowi termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku jakichkolwiek czynności organu, oczywistego lekceważenia wniosków wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. W rozpatrywanej sprawie organowi nie można postawić tego rodzaju zarzutów. Nieudostępnienie informacji publicznej nie było przejawem złej woli organu, a wiązało się z prezentowaną przezeń odmienną wykładnią przepisów. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w pkt II sentencji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zawarte w pkt III sentencji rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., a także § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535). Zasądzona kwota stanowi równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł).