II SAB/Go 23/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi T.C. na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie przyznania zasiłku celowego I. zobowiązuje Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej do rozpoznania wniosku T.C. z dnia [...] r. w zakresie przyznania zasiłku celowego na zakup biletu komunikacji miejskiej, w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia akt administracyjnych organowi, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013r. T.C. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy o przyznanie w lipcu 2013 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej ( Dz. U z 2013 , poz. 183 ze zm. określanej dalej jako u.p.s.) następujących świadczeń : 1/ zasiłku celowego na zakup 30 dniowego biletu na przejazd środkami komunikacji miejskiej w wysokości 196 złotych, 2/ zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia, 3/zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 300 złotych, 4/ zasiłku celowego na zakup odzieży. Powyższy wniosek T.C. uzasadniał trudną sytuacją majątkową, brakiem jakichkolwiek źródeł dochodu oraz miejsca zamieszkania. Natomiast w części dotyczącej przyznania zasiłku celowego na zakup biletu komunikacji miejskiej, wnioskodawca argumentował potrzebą przemieszczania się po [...], w związku z koniecznością załatwiania spraw w urzędach, dokonywania zakupów, zaspokajaniem bieżących spraw życiowych. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy przekazał powyższy wniosek Ośrodkowi Pomocy Społecznej, jako właściwemu ze względu na miejsce zameldowania wnoszącego o świadczenia w ramach pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał T.C. zasiłek okresowy w kwocie 271,00 złotych miesięcznie - z tytułu bezrobocia - na okres od [...] lipca 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r. Ponadto decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] organ przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy na zakup żywności od dnia [...] lipca 2013 r. do [...] lipca 2013 r. w kwocie 200 złotych. W dniu 19 grudnia 2013 r. T.C. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a - tj. w terminie 30 dni - jego wniosku w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na zakup biletu na przejazd środkami komunikacji miejskiej, który to wniosek złożył w dniu 3 lipca 2013 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2014r. T.C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. o przyznanie zasiłku celowego na zakup 30 dniowego biletu na przejazd środkami komunikacji miejskiej. W złożonej skardze skarżący przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, wskazując, iż nie został rozpoznany jego wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup biletu. Podkreślił ponadto, że w terminie 30 dni od złożenia tego wniosku organ administracji publicznej był zobowiązany do wydania decyzji rozpoznającej jego wniosek – czy to poprzez przyznanie powyższego zasiłku celowego, czy też poprzez odmowę jego przyznania, co wynika z art. 106 ust. 4 u.p.s. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że w piśmie z dnia [...] października 2013r. skierowanym do skarżącego poinformowano go, że organ nie widzi podstaw do przyznania zasiłku celowego na zakup biletów. Jest to zasiłek celowy, tym samym w części dyspozycyjnej decyzji jakie zostały wydane nie zachodzi konieczność potrzeby ujawnienia takiego rozstrzygnięcia. W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę przedstawiono sytuację skarżącego i przesłanki przemawiające za odmową przyznania mu świadczeń z pomocy społecznej w wyższym wymiarze niż otrzymał, a w szczególności na zakup biletów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 168 – określanej dalej jako "k.p.a.") nakładają na organ administracji publicznej obowiązek działania zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w tym zbierania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób by ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 7 k.p.a.), przy czym organ działać powinien możliwie szybko i wnikliwie, podejmując możliwie najprostsze czynności służące wyjaśnieniu sprawy ( art. 12 k.p.a.). Stosownie do przepisu art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei przepis art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Jednakże sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia bezczynności organu. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w zakresie nierozpoznania jednego z czterech wniosków skarżącego zawartych w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. tj. wniosku o przyznania zasiłku celowego na zakup biletu na przejazd środkami komunikacji miejskiej. Przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "bezczynność organu", o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a., jednakże w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia między innymi, gdy organ nie podejmuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt IV SAB 18/98 , LEX nr 45691), zwłaszcza zaś, gdy nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności ( por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98 , LEX nr 48688). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 364/13, LEX nr 1376764 ). Zgodnie z art. 106 ust. 1 u.p.s. zasadą jest przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej w postępowaniu administracyjnym w formie decyzji administracyjnej. Przepis ten bowiem stanowi w sposób jednoznaczny, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. W art. 106 ust. 2 u.p.s. ustawodawca stosuje enumerację negatywną, wskazując świadczenia, które nie wymagają zastosowania tej formy. Natomiast przepis art. 106 ust. 4 u.p.s. stanowi, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowego lub decyzji w sprawach cudzoziemców o których mowa w art. 5a wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z powyższych uregulowań wynika, że zarówno rozstrzygnięcie pozytywne, jak i negatywne odnośnie przyznania świadczenia na podstawie u.p.s. - za wyjątkiem sytuacji określonych w art. 106 ust. 2 u.p.s. - wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej. Świadczenie w postaci zasiłku celowego na zakup biletu na przejazd środkami komunikacji miejskiej nie jest objęte wykazem zawartym w art. 106 ust. 2 u.p.s. Tym samym organ - rozpatrując wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2013 r. w zakresie dotyczącym przyznania zasiłku celowego na zakup biletu - winien w tej części wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji. Organ takiego rozstrzygnięcia dotychczas nie wydał. W dniach [...] lipca 2013r. i [...] sierpnia 2013r. wydał bowiem dwie decyzje odnośnie przyznania skarżącemu świadczeń z pomocy społecznej objętych jego wnioskiem z dnia [...] lipca 2013r., jednakże brak w nich rozstrzygnięcia w zakresie żądania przyznania zasiłku celowego na zakup biletu. Wynika to w sposób jednoznaczny z treści sentencji tych decyzji. Dotyczą one bowiem zasiłku celowego na zakup żywności i zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia. Nie można przyjąć, że rozstrzygnięcie organu w tym zakresie zostało zawarte w piśmie z dnia [...] października 2013r. Jak wyżej wskazano przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia z u.p.s. wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej. Pismo z dnia [...] października 2013r. skierowane do skarżącego nie może być uznane za decyzję. Nie zawiera wszystkich elementów decyzji o jakich mowa w art. 107 § 1 k.p.a., a w szczególności nie wskazuje podstawy prawnej rozstrzygnięcia, samego rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nie zawarto również w treści tego pisma pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego odwołanie. Z samej treści tego pisma wynika, że stanowi ono jedynie odpowiedź na wcześniejsze pismo skarżącego. Mając na uwadze, że wniosek o przyznanie tego zasiłku wpłynął do organu w następstwie jego przekazania w dniu 25 lipca 2013 r. i nie wydano w tym przedmiocie wymaganej decyzji przyznającej albo odmawiającej przyznania tego zasiłku do dnia orzekania w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że w tej części organ pozostaje w bezczynności. Upłynął termin do wydania decyzji określony w art. 35 § 3 k.p.a. tj. termin jednego miesiąca. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby była to sprawa szczególnie skomplikowania, a tym samym w oparciu o ten sam przepis miał zastosowanie termin dwóch miesięcy. Nadto po upływie terminu miesięcznego organ na podstawie art. 36 k.p.a nie zawiadomił skarżącego o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy w części dotyczącej rozpatrzenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego na zakup biletów. Skargę należy zatem uznać za zasadną. Stąd też zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a zobowiązano Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej do rozpoznania wniosku T.C. - zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. - w zakresie przyznania zasiłku celowego na zakup biletu komunikacji miejskiej w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia akt administracyjnych organowi ( pkt I wyroku ) . Jednocześnie Sąd na podstawie powyższego przepisu stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ( pkt. II wyroku ). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia. Ocena ta bowiem warunkowana jest okolicznościami sprawy, czynnościami jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd wziął pod uwagę okoliczność, iż organ odniósł się do wniosku skarżącego w piśmie z dnia [...] października 2013r., aczkolwiek w niewłaściwej formie. Z rażącym naruszeniem prawa w przypadku bezczynności organu mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby organ w ogóle pozostawił wniosek skarżącego bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku .