II SAB/Go 23/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K.J. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji do załatwienia wniosku skarżącego K.J. z dnia [...] r., w terminie 7 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że Komendant Wojewódzki Policji dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r., na podstawie art 217 kpa, K.J. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o wydanie zaświadczenia w sprawie cyt.: "realizacji prawa na rzecz funkcjonariusza w stanie spoczynku - co do okoliczności: - czy prawo do lokalu mieszkalnego funkcjonariusza w stanie spoczynku, o którym mowa we wcześniej wydanym zaświadczeniu, jest nadal realizowane w formie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i należnych z tego prawa zastępczego świadczeń publicznoprawnych, a jeśli nie, o zaświadczenie o dacie zakończenia sprawy i jej sposobie - podstawie prawnej i faktycznej zaprzestania realizacji wypłat świadczeń równoważnika za brak lokalu mieszkalnego temu podmiotowi, - zaświadczenia jak była i ewentualnie jest podstawa prawna naliczania i zarządzania do wypłaty tych świadczeń, w związku ze zmianami norm prawa". Dalej wnioskodawca wskazał, że cyt.: "zaświadczenie jest mu potrzebne dla celów dowodowych, iż prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego miało uznanie przez KWP jako prawo konstytutywne i realizowane w trybie prawem zakreślonym (...)". W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Naczelnik Wydziału Nieruchomości KWP wezwał K.J. do wyjaśnienia zakresu wnioskowanego zaświadczenia, wskazania danych osoby, której dotyczą informacje w formie zaświadczenia. Jednocześnie organ poinformował, że podstawą prawną naliczania i zarządzania do wypłaty równoważnika za brak lokalu funkcjonariuszom jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczególnych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania prze policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (DZ.U. z 2013 r. poz. 1130). Powyższe pismo organu zostało skarżącemu doręczone w dniu 27 lutego 2017 r. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. K.J. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji zażalenie oraz o wyjaśnienie przyczyn zwłoki w załatwieniu jego wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2017 r. skarżący wniósł zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji na niezałatwienie w terminie jego wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o wydanie zaświadczenia. W odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r., w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. organ wskazał, że dane zawarte we wniosku nie były wystarczające do wydania zaświadczenia, wobec czego wystosowano pismo z prośbą o doprecyzowanie wniosku. Jednocześnie organ wyznaczył nowy termin załatwienia .sprawy. K.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na niezałatwienie w terminie podania z dnia [...] lutego 2017 r. o wydanie zaświadczenia w sprawie realizacji przez skarżony organ prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącego wniosek powyższy zawierał wszystkie niezbędne dane do wydania zaświadczenia, dlatego pismo organu z dnia [...] lutego 2017 r. wzywające do sprecyzowania wniosku nie było zasadne. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania wnioskowanego zaświadczenia, stwierdzenie że bezczynność miała rażący charakter oraz o wymierzenie organowi grzywny w celu przymuszenia do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniosło jej odrzucenie ewentualnie ojej oddalenie. Organ wskazał, że na podstawie wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. nie mógł ustalić czy zakres podmiotowy i przedmiotowy wniosku dotyczy danych znajdujących się w posiadaniu organu. Dalej organ podniósł, że wniesienie skargi do sądu powinno być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego, a zatem nie może być wszczęte dopóki nie zakończy się postępowanie administracyjne. Strony postępowania powinny dochodzić swoich praw w pierwszej kolejności w postępowaniu administracyjnym. Wymóg wyczerpania środków zaskarżenia ma merytoryczny, a nie formalny charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga była zasadna. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wymaganego trybu poprzedzającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego wskazać należy na przepis art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012 r. poz. 270) dalej - p.p.s.a. Przepisy art. art. 52. § 1 - § 3 stanowią, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Wskazać również należy, że po myśli art. 37. § 1 i § 2 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W analizowanej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 kpa. Można zatem postawić pytanie - czy w takiej sytuacji skarga powinna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., czy też wniesieniem zażalenia na podstawie art. 37 kpa. W ocenie Sądu wyczerpaniem środków zaskarżenia w wypadku skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 kpa, będzie wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, w oparciu o przepis art. 37 kpa. Za prawidłowością tego stanowiska przemawia regulacja zawarta w art. 217 § 3 kpa, który stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis ten wprowadza zatem termin, w którym organ powinien załatwić wniosek o wydanie zaświadczenia. Skoro tak, to na niezałatwienie sprawy w tym terminie będzie przysługiwało zażalenie, o którym mowa w art. 37 kpa. Sygnalizowany zagadnienie w badanej sprawie nie stanowi problemu proceduralnego, albowiem skarżący wezwał na piśmie zarówno organ, który pozostawał w bezczynności (tak można kwalifikować pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r.), jak i wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia. Wyjaśnić przy tym należy, że rozpoznanie przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania nie jest uzależnione od uprzedniego rozpoznania zażalenia wniesionego w trybie art. 37 kpa. Wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia jest jedynie wymogiem formalnym merytorycznego rozpoznania skargi. Z uwagi na treść art. 149 p.p.s.a. w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka nie tylko w zakresie obowiązku załatwienia sprawy, ale zobowiązany jest również zawrzeć orzeczenie dotyczące charakteru bezczynności lub przewlekłości, może również wymierzyć grzywnę lub przyznać od organu na rzecz skarżącego określoną sumę pieniężną. A zatem nawet w sytuacji załatwienia przez organ sprawy do czasu rozpoznania skargi przez sąd skarga na bezczynność (przewlekłość) nie staje się bezzasadna. W tych okolicznościach sprawy należało uznać, że skarga wniesiona została z zachowaniem wymaganego trybu oraz podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Stosownie do treści art. 217 § 1 i §2 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia, nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W tym świetle wydawanie zaświadczeń ma charakter pochodny ( por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2820/14). Przed wydaniem zaświadczenia organ do którego wpłynął wniosek może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 218 § 2 kpa. Postępowanie to nie może być rozumiane jako tworzenie na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia, może ono zmierzać do zbadania przez organ spełnienia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych koniecznych do wydania żądanego zaświadczenia. W analizowanej sprawie pismem z dnia [...] lutego 2017 r. organ zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie treści wniosku o wydanie zaświadczenia, uznając że dane zawarte we wniosku nie są wystarczające do jego rozpoznania. Na wezwanie zawarte w w.w piśmie skarżący nie udzielił organowi odpowiedzi. Do dnia rozpoznania sprawy wniosek o wydanie zaświadczenia nie został przez organ rozpoznany. W tej sytuacji zgłoszony w skardze zarzut bezczynności należało ocenić jako zasadny. Wniosek o wydanie zaświadczenia może być przez organ załatwiony bądź poprzez czynność materialno - techniczną polegającą na jego wydaniu, bądź też poprzez postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Wskazać trzeba, że po myśli art. 219 kpa odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 700/13 Naczelny Sąd Administracyjny wyrazi pogląd, który skład orzekający podziela, zgodnie z którym wyróżnia się trzy przypadki odmowy wystawienia zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma charakter formalny, kończy postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia określonej treści, którego organ nie może wydać z określonych względów. W tych okolicznościach sprawy, zarzut bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżącego okazał się zasadny. Organ nie wydal wnioskowanego zaświadczenia, jak również nie załatwił wniosku poprzez orzeczenie o odmowie jego wydania. Wskazać należy, że w piśmie z [...] lutego 2017 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 31 marca 2017 r., jednakże również w tym terminie sprawa nie została załatwiona. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. o wydanie zaświadczenia, w terminie 7 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności, Sąd ocenił że bezczynność nie miała rażącego charakteru. W opinii Sądu pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy. Jako bezczynność w sposób rażący naruszającą prawo należy kwalifikować stan, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, przy czym czyni to z powodu zaniedbań oraz lekceważącego stosunku do ciążących na nim obowiązków. O tym czy dana sytuacja stanowi bezczynność w sposób rażący naruszający prawo decyduje całokształt okoliczności danej sprawy. Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie bezczynności organu nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny należało wziąć pod uwagę okoliczność, że organ informował wnioskodawcę na piśmie o swoim stanowisku w sprawie, pozostając przy tym w przekonaniu że jest ono prawidłowe, nie było to zatem działanie złośliwe lub ignorujące. Sąd wziął również pod uwagę czasokres bezczynności, który był stosunkowo nieznaczny. Uznając, że bezczynność nie miała charakteru rażącego Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie skargę oddalił. W ocenie Sądu wymierzenie grzywny, która - co do zasady - ma charakter represyjno - dyscyplinujący, w okolicznościach niniejszej sprawy było zbędne.