II SAB/Go 26/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi T.C. na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie przyznania zasiłku celowego I. zobowiązuje Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej do załatwienia wniosku T.C. zawartego w piśmie z dnia [...]r., w zakresie przyznania zasiłku celowego na zakup biletu komunikacji miejskiej, w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia akt administracyjnych organowi, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] września 2013r. T.C. zwrócił się do Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...] o przyznanie w miesiącu wrześniu 2013 r. następujących świadczeń : 1) zasiłku okresowego ze względu na bezrobocie, 2) zasiłku celowego na zakup 30-dniowego biletu na przejazd środkami komunikacji miejskiej w wysokości 196 zł, 3) zasiłku celowego na zakup odzieży w wysokości 150 zł, 4) zasiłku celowego na żywność w wysokości 300 zł. Powyższy wniosek T.C. uzasadnił trudną sytuacją majątkową, brakiem jakichkolwiek źródeł dochodu oraz miejsca zamieszkania. Natomiast w części dotyczącej przyznania zasiłku celowego na zakup biletu komunikacji miejskiej, wnioskodawca argumentował potrzebą przemieszczania się po [...], w związku z koniecznością załatwiania spraw w urzędach, dokonywania zakupów, zaspokajaniem bieżących spraw życiowych. Pismem z dnia [...] września 2013 r. Ośrodek Pomocy Społecznej [...] przekazał powyższy wniosek Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...], jako właściwemu ze względu na miejsce zameldowania wnoszącego o świadczenia w ramach pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przyznał T.C. zasiłek celowy w wysokości 100 zł miesięcznie od dnia [...] października 2013r. do dnia [...] października 2013r. na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Ponadto decyzją z dnia [...] października 2013r. nr [...] organ przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy w wysokości 100 zł jednorazowo z przeznaczeniem na zakup odzieży, lekarstw, bieżące potrzeby od dnia [...] października 2013r. do [...] października 2013r. W dniu 19 grudnia 2013 r. T.C. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.- tj. w terminie 30 dni - jego wniosku w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na zakup biletu na przejazd środkami komunikacji miejskiej, który to wniosek złożył w dniu 6 września 2013 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2014r. T.C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2013 r. o przyznanie zasiłku celowego na zakup 30 dniowego biletu na przejazd środkami komunikacji miejskiej. W złożonej skardze skarżący przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, wskazując, iż nie został rozpoznany jego wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup biletu. Podkreślił ponadto, że w terminie 30 dni od złożenia tego wniosku organ administracji publicznej był zobowiązany do wydania decyzji rozpoznającej jego wniosek – czy to poprzez przyznanie powyższego zasiłku celowego, czy też poprzez odmowę jego przyznania, co wynika z art. 106 ust. 4 u.p.s. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że w piśmie z dnia [...] października 2013 r. skierowanym do skarżącego poinformowano go, że organ nie widzi podstaw do przyznania zasiłku celowego na zakup biletów. Jest to zasiłek celowy, tym samym w części dyspozycyjnej decyzji jakie zostały wydane nie zachodzi konieczność potrzeby ujawnienia takiego rozstrzygnięcia. W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę przedstawiono sytuację skarżącego i przesłanki przemawiające za odmową przyznania mu świadczeń z pomocy społecznej w wyższym wymiarze niż otrzymał, a w szczególności na zakup biletów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4ap.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 168 – zwanej dalej "k.p.a.") nakładają na organ administracji publicznej obowiązek działania zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w tym zbierania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, by ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 7 k.p.a.), przy czym organ działać powinien możliwie szybko i wnikliwie, podejmując możliwie najprostsze czynności służące wyjaśnieniu sprawy (art. 12 k.p.a.). Stosownie do przepisu art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei przepis art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Jednakże sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia bezczynności organu. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w zakresie nierozpoznania jednego z wniosków skarżącego zawartych w piśmie z dnia [...] września 2013 r. tj. wniosku o przyznania zasiłku celowego na zakup biletu na przejazd środkami komunikacji miejskiej. Przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "bezczynność organu", o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a., jednakże w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia między innymi, gdy organ nie podejmuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1998r., sygn. akt IV SAB 18/98, LEX nr 45691), zwłaszcza zaś, gdy nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu ani innej czynności (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98, LEX nr 48688). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2013r., sygn. akt I SAB/Wa 364/13, LEX nr 1376764). Zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2013r., poz. 182 ze zm.) – zwanej dalej "u.p.s.", zasadą jest przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej w postępowaniu administracyjnym w formie decyzji administracyjnej. Przepis ten bowiem stanowi w sposób jednoznaczny, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. W art. 106 ust. 2 u.p.s. ustawodawca stosuje enumerację negatywną, wskazując świadczenia, które nie wymagają zastosowania tej formy. Natomiast przepis art. 106 ust. 4 u.p.s. stanowi, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowego lub decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z powyższych uregulowań wynika, że zarówno rozstrzygnięcie pozytywne, jak i negatywne odnośnie przyznania świadczenia na podstawie u.p.s. - za wyjątkiem sytuacji określonych w art. 106 ust. 2 u.p.s. - wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej. Świadczenie w postaci zasiłku celowego na zakup biletu na przejazd środkami komunikacji miejskiej nie jest objęte wykazem zawartym w art. 106 ust. 2 u.p.s. Tym samym organ, rozpatrując wniosek skarżącego z dnia 6 września 2013 r. w zakresie dotyczącym przyznania zasiłku celowego na zakup biletu, winien w tej części wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji. Organ takiego rozstrzygnięcia dotychczas nie wydał. W dniu [...] października 2013r. wydał dwie decyzje przychylając się do wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego na zakup odzieży, lekarstw, bieżące potrzeby oraz zakup posiłku lub żywności, jednakże brak w tych decyzjach rozstrzygnięcia w zakresie żądania przyznania zasiłku celowego na zakup biletu. Wynika to w sposób jednoznaczny z treści sentencji tych decyzji. Również w treści odpowiedzi na skargę organ przyznał, że nie widzi podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup biletu. Nie można też przyjąć, że rozstrzygnięcie organu w tym zakresie zostało zawarte w piśmie z dnia [...] października 2013 r., ponieważ – jak wyżej wskazano – przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia z u.p.s. wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej. Pismo z dnia [...] października 2013 r. skierowane do skarżącego nie może być uznane za decyzję. Nie zawiera wszystkich elementów decyzji o jakich mowa w art. 107 § 1 k.p.a., a w szczególności nie wskazuje podstawy prawnej rozstrzygnięcia, samego rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nie zawarto również w jego treści pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego odwołanie. Z samej treści tego pisma wynika, że stanowi ono jedynie odpowiedź na wcześniejsze pismo skarżącego. Mając na uwadze, że wniosek o przyznanie tego zasiłku wpłynął do organu w następstwie jego przekazania w dniu 3 października 2013 r. i nie wydano w tym przedmiocie wymaganej decyzji przyznającej albo odmawiającej przyznania tego zasiłku do dnia orzekania w niniejszej sprawie, Sąd stwierdził, że w tej części organ pozostaje w bezczynności. Upłynął termin do wydania decyzji określony w art. 35 § 3 k.p.a. tj. termin jednego miesiąca. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby była to sprawa szczególnie skomplikowania, a tym samym w oparciu o ten sam przepis miał zastosowanie termin dwóch miesięcy. Nadto po upływie terminu miesięcznego organ na podstawie art. 36 k.p.a nie zawiadomił skarżącego o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy w części dotyczącej rozpatrzenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego na zakup biletów. W konsekwencji, zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązano Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] do rozpoznania wniosku T.C. zawartego w piśmie z dnia [...] września 2013 r., w zakresie przyznania zasiłku celowego na zakup biletu komunikacji miejskiej, w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia akt administracyjnych organowi (pkt I wyroku). Jednocześnie Sąd na podstawie powyższego przepisu stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia. Ocena ta bowiem warunkowana jest okolicznościami sprawy, a także czynnościami jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd wziął pod uwagę okoliczność, iż organ odniósł się do wniosku skarżącego w piśmie z dnia [...] października 2013 r., aczkolwiek w niewłaściwej formie. Z rażącym naruszeniem prawa w przypadku bezczynności organu mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby organ w ogóle pozostawił wniosek skarżącego bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.