II SAB/Go 28/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.W. na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia skargi postanawia: odrzucić skargę. K.W. wniósł skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia skargi z dnia [...] stycznia 2022 r. na zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. skarżący wniósł do Wojewody skargę na ww. zarządzenie, domagając się od tego organu podjęcia czynności mających na celu "zbadanie przedstawionego materiału oraz analizę przedstawionych faktów jak też ich wiarygodności.". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że skarżący otrzymał odpowiedź na swoją skargę w ustawowym terminie. Jednocześnie organ podał, iż Wojewoda sprawuje nadzór na zarządzeniami wydawanymi przez Prezydenta Miasta na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r.o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559). Nadzór ten sprawowany jest z urzędu na podstawie Rozdziału 10 "Nadzór nad działalnością gminną" ustawy o samorządzie gminnym, a nie na wniosek zainteresowanego podmiotu. Prezydent Miasta przedkłada Wojewodzie podejmowane przez siebie zarządzenia. Prezydent Miasta w dniu 22 grudnia 2021 r. przedłożył Wojewodzie m.in. zarządzenie nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W toku sprawowanego nadzoru nad przedmiotowym zarządzeniem Wojewoda ocenił, że nie naruszało ono prawa, w związku z czym nie stwierdził jego nieważności, ani nie wydał wskazania nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrywana skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobligowany jest ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z analizy pisma stanowiącego skargę w niniejszym postępowaniu oraz dołączonych do sprawy dokumentów wynika, że strona domaga wszczęcia przez Wojewodę czynności nadzorczych mających na celu weryfikację zasadności wydania przez Prezydenta Miasta zarządzenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podkreślić trzeba, że postępowanie nadzorcze wojewody jest postępowaniem szczególnym, nie mającym charakteru postępowania administracyjnego. Nie dotyczy ono bowiem załatwienia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej, a jest formą nadzoru administracyjnego rozumianego jako stosunek prawny łączący dwa organy. Działalność nadzorcza wojewody ma charakter odmienny od działalności orzeczniczej organu administracji publicznej. Odmienność ta przejawia się przez brak wyraźnie wskazanego obowiązku wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, w konsekwencji nie można skutecznie domagać się dokonania takiej czynności. Omawiane postępowanie jest wszczynane z urzędu, a pisma zawierające żądanie wszczęcia traktowane jest wyłącznie jako informacja o ewentualnych nieprawidłowościach. To w jaki sposób wojewoda zareaguje na te informacje zależy od decyzji tego organu. Pismo, w którym dana osoba domaga się wszczęcia postępowania nadzorczego nie powoduje wszczęcia postępowania i tym samym wojewoda nie jest związany terminami procesowymi wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego. Termin załatwiania sprawy z zakresu nadzoru wyznaczony jest przez ustawowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. W myśl art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Mając powyższe na uwadze oraz treść art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., nie jest możliwe stwierdzenie bezczynności organu w sprawie, w której organ nie jest zobowiązany do podjęcia czynności. Jak już wskazano powyżej działalność nadzorcza wojewody ma charakter odmienny od działalności orzeczniczej organu administracji publicznej. Pismo, w którym dana osoba domaga się wszczęcia postępowania nadzorczego nie powoduje wszczęcia żadnego postępowania, a zatem podmiotom wnioskującym o podjęcie przez wojewodę czynności zmierzających do zastosowania jednego ze środków nadzorczych wskazanych w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 - "u.s.g."), w przypadku niepodjęcia wnioskowanych czynności, nie przysługuje skarga na bezczynność określona w ustawie p.p.s.a. Wyłącznie od wojewody zależy, czy skorzysta on ze swoich uprawnień nadzorczych. Nakazanie wojewodzie wykonania czynności w ramach postępowania nadzorczego nie mieści się w przepisach regulujących właściwość rzeczową sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA 1244/98, opubl. LEX nr 47305 oraz wyrok NSA w z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 629/04, opubl. LEX nr 158865). Ocena czy uchwała (zarządzenie) wymaga wzruszenia, jest wyłączną domeną wojewody, zaś postępowanie w tego rodzaju sprawach może być prowadzone jedynie z urzędu, nie zaś na wniosek jakiejkolwiek strony. Pismo organu nadzoru informujące o braku podstaw do stwierdzenia nieważności aktów organów województwa, powiatu i gminy nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym i uprawnienie do wniesienia skargi na takie pismo nie przysługuje (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1992 r. sygn. SA/Po 69/92; postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 1992 r. sygn. I SAB/Wr 16/92; postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. sygn. II SA 1155/97). Dodatkowo organ nadzoru może dokonywać ingerencji jedynie w przypadku, gdy możliwość taka wynika wyraźnie z przepisów prawa. Przesądza o tym treść art. 87 u.s.g., który stanowi, iż organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Zatem wojewoda, jako organ nadzoru może zakwestionować jedynie zarządzenie prezydenta, przy czym taka możliwość istnieje jedynie w przypadku, gdy jej treść, bądź też sposób jej podjęcia, są sprzeczne z konkretnym przepisem prawa. W niniejszej sprawie Wojewoda ocenił, że zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...] nie naruszało prawa, w związku z czym nie stwierdził jego nieważności, ani nie wydał wskazania nadzorczego. Sąd pragnie zauważyć, że nawet gdyby skargę strony potraktować jako skargę w rozumieniu Działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski" to i tak podlegałaby odrzuceniu. Skarga ta jest skargą powszechną, do której rozpatrzenia mają zastosowanie wyłącznie przepisy k.p.a. W postępowaniu tym nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia, a na działanie administracji publicznej w sprawach petycji, skarg, wniosków nie rozciąga się kontrola sprawowana przez sąd administracyjny. Na marginesie Sąd wskazuje, że odwołanie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w trybie art. 86 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.) wywołuje skutki w sferze prawa pracy w postaci rozwiązania stosunku pracy i jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę. W sferze prawa administracyjnego odwołanie oznacza utratę kompetencji do realizacji zadań przewidzianych w ustawie - Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze sąd odrzucił skargę w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.