II SAB/Go 31/14

Dnia 14 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2014 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.K. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie nierozpoznania pism skarżącej p o s t a n a w i a : 1. odrzucić skargę, 2. przyznać ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim radcy prawnemu E.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, podwyższoną o obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej na zasadzie prawa pomocy. S.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na niezgodne z prawem działanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w sprawie dotyczącej rozgraniczenia gruntów. Do skargi załączyła szereg dokumentów obrazujących zaistniałe jej zdaniem naruszenia prawa w sprawie rozgraniczenia jej działki nr [...] z sąsiednimi, położonymi w [...], zakończonej decyzją Burmistrza z dnia [...] września 2004 r. nr [...]. Ustanowiony na zasadzie prawa pomocy pełnomocnik skarżącej pismami z [...] lutego 2014 r. oraz [...] marca 2014 r. sprecyzował skargę wskazując, iż została ona wniesiona na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zakresie nierozpoznania pism skarżącej, a konkretnie na niezałatwienie przez ten organ skargi S.K. z dnia [...] września 2013 r. wniesionej w trybie art. 235 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ten wielokrotnie odpowiadał stronie jedynie zwykłym pismem, pomijając treść zawartych w nim żądań oraz naruszając procedurę rozpatrywania pism w trybie skargowym, uregulowanym w rozdziale VIII k.p.a. Pismo strony z dnia [...] września 2013 r. zawierało bowiem żądanie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza z dnia [...] września 2004 r. nr [...] i w myśl art. 235 k.p.a. powinno zostać przekazane do rozpatrzenia organowi właściwemu, tj. temu który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.). Tymczasem WINGiK odpowiadał skarżącej, że jest niewłaściwy w sprawie i powinna ona sama zwrócić się ze swym żądaniem do organu właściwego. Pełnomocnik skarżącej wniósł (w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r.) o zobowiązanie WINGiK do przekazania sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu jako organowi właściwemu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] września 2004 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi wydanego w sprawie prawomocnego wyroku, a nadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonychw pkt 1-4a. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, organ pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna w takim przypadku, gdy przedmiotem bezczynności jest bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 p.p.s.a., a więc niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w tych przepisach. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi (postanowienie NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 496/08). Skarga na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oznacza zgłoszony pod adresem tego podmiotu zarzut, że jako organ właściwy i kompetentny do załatwienia sprawy w formie rozstrzygnięcia przewidzianego art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., nie załatwił sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 231 k.p.a. jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Przepis ten został umiejscowiony w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącym skarg i wniosków. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż wszelkie przekazania zgodnie z właściwością w toku postępowania skargowego odbywają się w trybie art. 231 k.p.a. i nie wymagają formy postanowienia, następują bowiem w formie zwykłego pisma. Przepis ten nie przewiduje możliwości wydania przez organ jakiegokolwiek aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Również żaden inny przepis działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje takiej możliwości. Oznacza to, że w sprawach dotyczących trybu skargowego, w tym także w sprawie przekazania skargi według właściwości, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania lub czynności podejmowane w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami znajdującymi się w dziale VIII k.p.a. nie są bowiem aktami lub czynnościami o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Dodatkowo z uwagi na to, iż w obecnym stanie prawnym postanowienie o przekazaniu wniosku z art. 65 § 1 k.p.a. zostało zastąpione zwykłym pismem, przez co instytucje przekazania pisma w trybie art. 65 § 1 oraz art. 231 k.p.a. wykazują pewne podobieństwo, należy również przeanalizować dopuszczalność skargi na bezczynność organu w przedmiocie nieprzekazania wniosku na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Dnia 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Na mocy tej ustawy zmieniona została treść art. 65 § 1 k.p.a. Przepis ten w obecnie obowiązującym brzmieniu stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Art. 65 § 1 k.p.a. zdanie drugie w brzmieniu obwiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił natomiast, że przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przekazanie podania według właściwości podlegało zatem kontroli sądu administracyjnego, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., następowało bowiem w formie postanowienia, na które służyło zażalenie. Z obecnie obowiązującego brzmienia art. 65 § 1 k.p.a. wynika zaś, że przekazanie podania do organu właściwego następuje w formie zwykłego pisma. Przekazanie podania do organu właściwego w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. nie podlega zatem obecnie kontroli sądu administracyjnego. Przekazanie to nie jest dokonywane w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Nie stanowi również czynności, o jakiej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie rozstrzyga bowiem o uprawnieniach lub obowiązkach strony postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa. Pogląd o niedopuszczalności skargi w tym zakresie zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2012 r., I OSK 38/12 (opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z uwagi na to, że pismo S.K. z dnia [...] września 2013 r. dotyczy wszczęcia postępowania w jednym z nadzwyczajnych trybów administracyjnych, dodać należy, iż powyższe uwagi o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego dotyczą również ewentualnej bezczynności organu w przedmiocie nieprzekazania takiego wniosku organowi właściwemu. Po pierwsze bowiem, jak już wcześniej wskazano, w sprawach dotyczących trybu skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, po drugie natomiast, przepis art. 235 k.p.a. również nie przewiduje formy przekazania pisma (wniosku) w drodze postanowienia czy innej czynności z art. 3 § 2 p.p.s.a., co pozwoliłoby poddać bezczynność organu w tym zakresie kontroli sądu administracyjnego. W świetle powyższych okoliczności uznać należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi, przez co nie mogła ona zostać rozpoznana pod względem merytorycznym i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. została odrzucona. Na marginesie powyższych rozważań należy zwrócić uwagę pełnomocnika skarżącej – wnoszącego w pismach procesowych o nakazanie Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, aby przekazał żądanie weryfikacji w nadzwyczajnym trybie administracyjnym postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z dnia [...] września 2004 r. nr [...] – że z treści decyzji tej wynika (k. 13 akt sądowych), iż zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne sprawa została przekazana do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Jeżeli zatem skarżąca kwestionuje przebieg granic pomiędzy wskazanymi na wstępie działkami, rozważenia wymagałoby, czy w okolicznościach niniejszej sprawy ich weryfikacja nie powinna nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznanego pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy znajduje oparcie w treści art. 250 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).