II SAB/Go 32/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A.C. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku skarżącej A.C. z dnia [...]r., II. stwierdza, iż Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny, V. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej A.C. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, A.C. zwróciła się do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji publicznej w zakresie miesięcznych kwot wynagrodzeń wypłacanych za lata 2014, 2015, 2016 na następujących stanowiskach: doradcy prezydenta, wiceprezydenci, sekretarz, dyrektor Urzędu, dyrektorzy biur i wydziałów. Strona wniosła o przedstawienie miesięcznych imiennych zestawień wynagrodzeń dla ww. poszczególnych stanowisk (z uwzględnieniem zmian w obsadzie poszczególnych stanowisk) w rozbiciu na następujące składniki wynagrodzenia: wysokość wynagrodzenia zasadniczego, dodatek za wysługę lat, dodatek funkcyjny, dodatek specjalny, przyznane premie, nagrody - ich wysokość i daty przyznania. Ponadto strona wniosła o wskazanie wysokości ewentualnych wynagrodzeń wypłacanych z tytułu umów cywilnoprawnych zawieranych przez Urząd z wymienionymi wyżej pracownikami. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. organ przesłał stronie informację z częściowo zanonimizowanymi danymi (nie podano nazwisk niektórych pracowników). Pismem z dnia [...] marca 2016 r. A.C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Prezydenta Miasta "w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 30 stycznia 2016 r."Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 61 Konstytucji RP ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. b, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm. – określanej dalej jako u.d.i.p.). Strona wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta do wykonania wniosku w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty skargi A.C., powołując się na przepisy u.d.i.p. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że Prezydent Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., natomiast informacje o wysokości wynagrodzenia wymienionych we wniosku pracowników Urzędu Miasta posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i pkt 5 lit. c u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego i wskazał, że 17 lutego 2016 r. udzielił skarżącej informacji w terminie określonym ustawą, a anonimizacja wynikała z rozbieżności orzecznictwa w zakresie danych osobowych pracowników jakie należy udostępniać w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponowne wysłanie skarżącej wykazu nastąpiło 31 marca 2016r. i wyczerpało żądanie skarżącej zawarte we wniosku z [...] stycznia 2016r. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżąca zmodyfikowała swoje stanowisko zawarte w skardze na bezczynność w ten sposób, że wniosła o: 1. uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2. stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca podkreśliła, że każde ograniczenie jawności (dostępności informacji publicznej) wymaga wydania decyzji - art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W niniejszej sprawie taka decyzja nie została wydana i doręczona. Zatem organ wbrew prawu wyłącza jawność, a dodatkowo narusza procedurę i pozostaje w bezczynności, co do udostępnienia, jak i prawidłowego zakończenia postępowania. W ocenie skarżącej brak wniesienia skargi na bezczynność spowodowałby, że organ w żadnym razie nie wykonałby ciążących na nim obowiązków. Dopiero zainicjowanie postępowania sądowego niejako przymusiło organ do prawidłowego wykonania wniosku. Strona podkreśliła, że opisane wyżej postępowanie organu jest zwyczajem. W sprawach o sygn. akt lI SAB/Go 32/16,lI SAB/Go 34/16, II SAB/Go 16/16 organ podejmuje identyczne działania. Po wpłynięciu wniosku albo udostępnia część informacji albo nie reaguje, a po złożeniu skarg okazuje się, że bez problemu może udostępnić informację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2012. 270. ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a. ). Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. złożonego przez A.C. o udostępnienie informacji publicznej złożonego na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. 2015. 2058. ze zm., powoływanej dalej jako u.d.ip.) Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego Prezydent Miasta jako organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), który zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, iż żądane przez skarżącą we wniosku z dnia [...] stycznia 2016r. informacje stanowią informację publiczną, co zresztą nie było sporne w niniejszej sprawie. Skarżąca domagała się bowiem udostępnienia informacji związanych z wydatkami w zakresie wynagrodzeń wypłacanych pracownikom Urzędu. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., informację publiczną stanowią również dane o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Pojęcie majątku publicznego obejmuje także wydatkowanie środków publicznych, do których należy zaliczyć wynagrodzenia opisane w treści wniosku. Wobec powyższych uregulowań można stwierdzić, że zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji ( por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2508/12 ). Po rozstrzygnięciu, iż żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej i wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, należy poddać ocenie, czy organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie organ nie wskazywał, aby zachodziły okoliczności określone w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym winien był udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. Organ w piśmie z [...] lutego 2016r. wprawdzie udzielił informacji, jednak w sposób nie w pełni realizujący oczekiwania skarżącej wynikające z jej wniosku z dnia [...] stycznia 2016r., albowiem pomijając nazwiska niektórych pracowników. Zdaniem Sądu oznacza to, że organ nie rozpatrzył wniosku w całości, zgodnie z zawartym w nim żądaniem. Udzielenie informacji niepełnej, czy też niezgodnej z treścią żądania, należy zaś oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1513/14, LEX nr 1773534 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 18/13, LEX nr 1310652). Skoro zatem skarżącej nie udzielono pełnej informacji publicznej, zgodnie z żądaniem wniosku, ani też nie odmówiono jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, należało uznać , że Prezydent Miasta dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. Jeżeli bowiem organ uważał, iż żądane informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., to wówczas winien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie. Nieudostępnienie pełnej treści żądanej informacji przy jednoczesnym niewydaniu decyzji odmownej stanowi o bezczynności organu. W związku z powyższym Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności. Bezczynność ta została usunięta w dniu 31 marca 2016 r. Wówczas bowiem organ udzielił pełnej żądanej informacji. Skoro organ po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem udzielił odpowiedzi ma wniosek skarżącej, postępowanie sądowe w części dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności wobec niepełnego udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącej, odpadła przesłanka wydania przez Sąd orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. tj. nakazania organowi załatwienia wniosku, albowiem organ udzielił odpowiedzi na wniosek po wniesieniu skargi. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 30 stycznia 2016 r. Jednocześnie Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne ( por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zauważyć bowiem należy, iż organ w przeważającej mierze zrealizował wniosek skarżącej jeszcze przed wniesieniem skargi. W części w jakiej nastąpiło nieudostępnienie informacji organ pozostawał w błędnym przekonaniu co do konieczności anonimizacji danych osobowych pracowników. Ponadto po wniesieniu skargi i zapoznaniu się z argumentacją skarżącej bezczynność ta została usunięta. Nie było to zatem celowe działanie organu i nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Ostatecznie również przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy nie było znaczące. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzania organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 201 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty poniesione przez skarżącą składa się opłata w wysokości 100 zł ustalona zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm. ).