II SAB/Go 34/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy W. w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy W. do załatwienia wniosku skarżącego M. B. z dnia [...] roku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata M. C. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wnioskiem z [...] lipca 2016 r. M.B. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zadeklarował, że nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania oraz oświadczył, że nie ma majątku ani dochodów. Pismem z [...] lipca 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy z powołaniem na art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - w skrócie: "k.p.a.") wezwał skarżącego do uzupełnienia w terminie 7 dni braku formalnego tego wniosku poprzez złożenie uprawomocnionego wyroku sądu o przysługującym lokalu zamiennym lub socjalnym pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Pismem z [...] sierpnia 2016 r. o tym samym numerze, Burmistrz Miasta i Gminy poinformował skarżącego, iż zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. pozostawia jego wniosek bez rozpatrzenia. Pismem z [...] listopada 2016 r. skarżący wniósł "skargę" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (w skrócie: "SKO"), stwierdzając w niej, że do dnia jej sporządzenia nie został rozpoznany jego wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. nr [...], z powołaniem się na art. 35 § 1 i 3, art. 37 i art. 64 § 2 k.p.a. SKO, kwalifikując pismo skarżącego jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, uznało je za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia kolegium stwierdziło, że burmistrz zasadnie uznał, iż wniosek skarżącego obarczony jest brakiem formalnym a następnie, wobec jego nieuzupełnienia, pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. Uznał, że postępowanie burmistrza było zgodne z art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie SKO burmistrz sprawę skarżącego załatwił. Kolegium pouczyło skarżącego, iż od wydanego postanowienia przysługuje od skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Pismem z [...] lutego 2017 r. M.B. wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie SKO. Stwierdził w niej, że organ z naruszeniem prawa zażądał uzupełnienia wniosku. Na podstawie zarządzenia z 4 maja 2017 r. skargę M.B. zakwalifikowano jako skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie mającej za przedmiot przyznanie dodatku mieszkaniowego. Pismem z [...] maja 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o oddalenie skargi, uznając, że sprawę załatwił poprzez pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była usprawiedliwiona. W pierwszej kolejności wyjaśnić jednak należy, iż SKO błędnie pouczyło skarżącego, iż od postanowienia z [...] stycznia 2017 r. przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - w skrócie: "p.p.s.a.") skarga do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie wydawane na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. a rozpoznające zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie nie posiada żadnych z wymienionych cech, a zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zgodnie jednak z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez te organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do sądu przysługuje w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżący zaś w swojej skardze wskazywał, że jej przedmiotem jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w załatwieniu jego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Stąd skargę M.B. zakwalifikowano jako skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie mającej za przedmiot przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zbadaniu zatem podlegało, czy skarżący wyczerpał wymogi formalne których wypełnienie musi poprzedzać wniesienie skargi na bezczynność organu. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być co do zasady poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący - jak już wcześniej wskazano - zażalenie takie złożył, a zatem jego skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Wskazać przy tym należy, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania nie ma natomiast znaczenia sposób rozstrzygnięcia w przedmiocie zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., w szczególności zaś to, czy zażalenie zostało uwzględnione. Należy jednocześnie zauważyć, że postawienie podania bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie ma charakteru aktu administracyjnego lecz jest czynnością materialno - techniczną. Nie podlega ona zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji ani nie przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego. Jeżeli organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki uzasadniające podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznej decyzji. Na tę bezczynność przysługuje skarga do sądu administracyjnego (zob. uchw. 7 sędziów SN z 8 czerwca 2000 r. III ZP 11/00 z glosą B. Adamiak, OSP z 2001 r. nr 1 poz. 12). Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. przywołanym jako podstawa pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpatrzenia, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa niż brak adresu wnoszącego, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. W przytoczonym przepisie mowa jest o wymaganiach formalnych ustalonych w przepisach szczególnych. Organ nie może na tym etapie postępowania żądać od strony spełnienia innych wymagań, nawet jeżeli ich spełnienie byłoby pożądane dla rozstrzygnięcia sprawy. Art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pozostawienie podania bez rozpatrzenia nie może bowiem zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku (zob. wyr. NSA z 11 kwietnia 2017 r. II GSK 1930/15 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: "CBOSA"). Jak już wskazywał tut. WSA w wyroku z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 175/16 (dostępny w CBOSA) w sprawie o niemal identycznym stanie faktycznym i pomiędzy tymi samymi stronami jak w niniejszym postępowaniu, dokument, na który powołuje się organ w wezwaniu z dnia [...] lipca 2016 r. i do którego odnosi się zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia dotyczył kwestii materialnoprawnej. Wymóg legitymowania się orzeczeniem z którego wynika prawo do lokalu socjalnego lub zamiennego, wywodzony zapewne z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 180), jako wstępny warunek interesu prawnego w sprawie, ma charakter materialny i nie jest wymogiem formalnym. Kwestia obowiązywania takiego orzeczenia jest elementem ustalenia stanu faktycznego determinującego istnienie bądź brak po stronie skarżącego interesu prawnego. Negatywna weryfikacja wniosku w tym zakresie (jeśli zdaniem organu były ku temu przesłanki), jako że dotyczyła istoty udziału strony w postępowaniu administracyjnym czyli jej interesu prawnego mogła być zatem dokonana jedynie w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) albo w decyzji odmownej (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.). Ponieważ w sprawie której dotyczy skarga nie wydano żadnego z wymienionych aktów, a wyłącznie z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. pozostawiono wniosek skarżącego bez rozpoznania, należało uznać, że sprawa nie została załatwiona. Z tej przyczyny Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie określonym w pkt I wyroku. W pkt II wyroku sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Mając na względzie obowiązek wynikający z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd rozpoznał także skargę pod kątem kwalifikacji bezczynności, uznając ostatecznie, że stwierdzona bezczynność nie nosi jeszcze cechy rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie cechą rażącego, czyli nie zwykłego lecz kwalifikowanego naruszenia prawa, jest jego oczywistość i niewątpliwość. Tak jednoznaczna negatywna ocena musi jednak zostać osadzona w kontekście okoliczności konkretnej sprawy (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Zdaniem sądu dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy, przekroczenie tych terminów musi być znaczne i nieusprawiedliwione. Jednocześnie w punkcie III sentencji wyroku Sąd przyznał adwokatowi M.C. wynagrodzenie za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu w wysokości 240 zł, zgodnie z art. 250 p.p.s.a. i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).