II GSK 1930/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1835/14 w sprawie ze skargi S. W. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. W. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2015r., sygn. akt VI SA/Wa 1835/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) oddalił skargę S. W. (zwanego dalej także: Skarżącym) na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] stwierdził, że Skarżący był objęty obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach: 1 – 31 stycznia 2005r., 1 lipca – 31 grudnia 2005r., 1 lutego – 31 grudnia 2006r., 1 stycznia – 28 lutego 2007r., 1 kwietnia – 30 września 2007r., 1 listopada 31 grudnia 2007r., 1–31 stycznia 2008r., 1 kwietnia – 31 lipca 2008r. oraz 1 września 2008r. – 20 grudnia 2013r. Powyższa decyzja została doręczona Skarżącemu w dniu 27 grudnia 2013r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje adnotacja, że korespondencję odebrał dorosły domownik - syn. Pismem z dnia 10 stycznia 2014r. (data nadania pisma u operatora pocztowego) Skarżący złożył odwołanie od wskazanej decyzji, w którym zawarł także wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Uzasadniał wniosek tym, że termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 3 stycznia 2014r., tj. w dacie, w której z uwagi na chorobę uniemożliwiającą mu normalne funkcjonowanie, nie mógł podjąć czynności koniecznych do obrony swoich interesów. Po odzyskaniu zdrowia, w dniu 9 stycznia 2014r., zapoznał się z treścią decyzji i wobec braku kwalifikacji do samodzielnego zinterpretowania wydanego orzeczenia oraz oceny jego prawidłowości, podjął starania o uzyskanie pomocy prawnika, co było możliwe dopiero w dniu 10 stycznia 2014r., kiedy to po objaśnieniu wnioskodawcy treści wydanej decyzji i możliwych dalszych konsekwencji, sporządzono odwołanie od decyzji. Tym samym Skarżący uważa, że zachowane zostały warunki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, odmówił Skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, działając na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008r. nr 164, poz. 1027 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że choroba Skarżącego, która miała uniemożliwiać mu złożenie odwołania w prawidłowym terminie, nie została udokumentowana, a tym samym nie można przyjąć że została uprawdopodobniona. Skarżący nie uprawdopodobnił także niemożliwości złożenia odwołania od decyzji przy pomocy osoby trzeciej. Także fakt nieznajomości prawa przez Skarżącego nie może zostać uznany za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminowi do złożenia odwołania. W skardze na powyższe postanowienie Skarżący wniósł o jego uchylenie i jego zmianę przez przywrócenie terminu wniesienia odwołania, bądź ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Prezesowi NFZ do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 58 § 1 i 2 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie polegające na nieprzywróceniu terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, w której Skarżący spełnił wszystkie warunki przywrócenia terminu oraz ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że okoliczności będące przyczyną uchybienia terminu winny być udowodnione, a nie jedynie uprawdopodobnione; 2) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło organ do poczynienia ustaleń niezgodnych z zaistniałym stanem faktycznym; 3) art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu o przywrócenie terminu; 4) art. 77 § 1 w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez działanie polegające na uzależnieniu rozstrzygnięcia od przedstawienia dowodów niewymaganych przez ustawę bez wzywania Skarżącego do dokonania tej czynności; 5) art. 7 k.p.a., poprzez działanie Prezesa NFZ w sposób naruszający wskazane powyżej przepisy. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Oddalając skargę Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo przyjął, iż Skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do złożenia odwołania nastąpiło bez jego winy. Do wniosku nie zostały bowiem dołączone żadne dokumenty, które wskazywałyby, że choroba Skarżącego miała tak intensywny przebieg, tj. że była to obłożna choroba uniemożliwiająca stronie wniesienie odwołania (do dnia 9 stycznia 2014r. Skarżący działał osobiście), czy też nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą. Sąd I instancji stwierdził, że o ile można zrozumieć, że Skarżący, jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, nie miał potrzeby korzystania ze zwolnienia lekarskiego, to z kolei objawy choroby doprecyzowane przez niego w skardze: gorączka powodująca czasową utratę świadomości, przyjmowanie silnych lekarstw i niemożność zajmowania się swoimi sprawami z uwagi na zły stan zdrowia przy jednoczesnym braku w tej sytuacji jakiejkolwiek konsultacji lekarskiej, bo na taką konsultację nie powoływał się Skarżący, świadczyły o jego lekkomyślności. Sąd zwrócił uwagę, że we wniosku zostało wskazane jedynie, że Skarżący był chory, co uniemożliwiało mu normalne funkcjonowanie. Nie wskazano jednak jakiego rodzaju to była choroba oraz że Skarżący nie mógł wyręczyć się inną osobą. Dorosły domownik odebrał przecież decyzję organu I instancji, co w świetle art. 43 k.p.a. oznaczało, że syn podjął się oddania tego pisma adresatowi. Powołane przyczyny przekroczenia terminu nie miały charakteru nadzwyczajnego, a strona była w stanie złożyć odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu osobiście lub przy pomocy innej osoby. Przekroczenie terminu nastąpiło zatem z powodu niedołożenia przez Skarżącego należytej staranności w prowadzeniu sprawy, co wykluczało możliwość uwzględnienia żądania przywrócenia terminu. Od powyższego wyroku S. W. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w razie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) – merytorycznego rozpoznanie skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a., poprzez wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, które to zarzuty strona skonkretyzowała w skardze kasacyjnej; 2. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło organ do poczynienia ustaleń, które nie są zgodne z zaistniałym stanem faktycznym; 3. art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu o przywrócenie terminu; 4. art. 77 § 1 w związku z art. 10 k.p.a., poprzez działanie polegające na tym, że w sytuacji, gdy ustawa nie wymaga przedstawienia dowodów, organ uzależnił rozstrzygnięcie od ich przedstawienia, nie wzywając jednocześnie strony do dokonania tej czynności; 5. art. 64 k.p.a., poprzez niewezwanie strony do uzupełnienia braków wniosku o przywrócenie terminu; 6. art. 7 k.p.a., poprzez działanie Prezesa NFZ w sposób naruszający powyżej powołane przepisy; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 58 § 1 i 2 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie polegające na nieprzywróceniu terminu na prośbę Skarżącego, w sytuacji, gdy spełnił on wszystkie warunki do jego przywrócenia; 2. art. 58 § 1 i 2 k.p.a., poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że okoliczności będące przyczyną uchybienia terminu winny być udowodnione a nie jedynie uprawdopodobnione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem, tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, lecz upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] stwierdzającej, że Skarżący był objęty obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Z punktu widzenia zarzutów skargi kasacyjnej oznacza to konieczność oceny, czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zastosowania przez organ odwoławczy art. 58 § 1 i 2 k.p.a., których naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie w punkcie II skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa, a zasadniczy w tej sprawie zarzut naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Wynika to z błędnego założenia przez skarżącego kasacyjnie, że brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania wynika ze stanu jego zdrowia oraz relacji zaufania między nim a dorosłym domownikiem, który wstrzymał się przekazaniem mu odebranej korespondencji w czasie jego choroby. Należy jednak mieć na uwadze, że w takim przypadku przy ustalaniu winy strony w niezachowaniu terminu, należy mieć na uwadze działania uprawnionej osoby, która odebrała dla niego korespondencję i zobowiązała się ją przekazać stronie. Zaniedbanie takiej osoby nie zwalnia zatem strony od winy w niezachowaniu terminu. Nietrafny jest też argument powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w sprawie nie zostało ustalone, że domownik, który korespondencję odebrał, podjął się przekazania jej adresatowi. Z treści art. 43 k.p.a. wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że pismo "doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi (..), jeśli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi". Skoro zatem syn skarżącego potwierdził odbiór korespondencji adresowanej do ojca swoim podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, to znaczy, że podjął się oddania jej adresatowi. Samo subiektywne przekonanie skarżącego, że okolicznością uzasadniającą brak winy w uchybieniu terminu był jego zły stan zdrowia, nie świadczy o zaistnieniu sytuacji wyjątkowej, pozwalającej na przywrócenie terminu do dokonania czynność procesowej w postępowaniu administracyjnym (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2014 r., I FZ 394/14, LEX nr 1517812). Powoływane okoliczności powinny zostać uprawdopodobnione, czego skarżący w tej sprawie nie zrobił. Trafnie bowiem wskazał Sąd I instancji, że skarżący nie wskazał żadnych okoliczności, które uprawdopodobniłyby twierdzenie, że jego choroba miała tak intensywny przebieg, że uniemożliwiła mu osobiście albo z pomocą innych osób dochować terminu. Skarżący wskazując na ciężki przebieg choroby, nie powoływał się na przykład na okoliczność konsultacji lekarskich, nie sprecyzował jakie lekarstwa przyjmował, itp. Zasadnie zatem ocenił Sąd I instancji, że przekroczenie terminu nastąpiło z powodu niedołożenia przez Skarżącego należytej staranności w prowadzeniu sprawy, co wykluczało możliwość uwzględnienia żądania przywrócenia terminu. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej również nie zasługują na uwzględnienie. Dotyczy to zarzutów naruszenia procedury administracyjnej tj. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. i art. 64 k.p.a. Skarżący kasacyjnie powołując się na te przepisy, zarzuca nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym, co w tej sprawie nie miało miejsca. Ustalenia stanu faktycznego w istocie nie są bowiem przez skarżącego kwestionowane, natomiast skarżący zmierza do podważenia sposobu subsumcji prawidłowo w tej sprawie ustalonego stanu faktycznego do normy art. 58 § 1 k.p.a. Wynika to z tego, że skarżący odmiennie ocenia stan faktyczny sprawy, przyjmując, że przedstawione przez niego okoliczności uzasadniały brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Niezasadnie zarzuca skarżący kasacyjnie niezastosowanie w sprawie art. 64 k.p.a., tj. niewezwanie go przez organ do uzupełnienia wniosku o przywrócenie terminu, skoro organ uważał, że okoliczności w tym wniosku powołane były niewystarczające do pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia tj. do uwzględnienia tego wniosku. Należy zauważyć, że wynikający z art. 64 k.p.a. obowiązek organu wezwania strony do uzupełnienia złożonego wniosku dotyczy braków formalnych wniosku, co w tej sprawie nie miało miejsca. Złożony przez skarżącego wniosek o przywrócenie terminu był prawidłowy pod względem formalnym, a został uznany przez organ za niewystarczający pod względem materialnym. Wniosek zawierał bowiem wszystkie wymagane elementy formalne i został wniesiony w przewidzianym terminie, lecz jego treść została uznana przez organ za niewystarczająco uprawdopodabniającą brak winy w uchybieniu terminu, a więc niewystarczającą z materialnoprawnego punktu widzenia. Taki zaś przypadek nie jest objęty hipotezą normy zawartej w przepisie art. 64 k.p.a. Artykuł 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie tego przepisu nie może bowiem zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku, treść tego przepisu nie może być bowiem wykładana szeroko (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 826/11, LEX nr 1252200). Na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ powinien wezwać stronę o wyjaśnienie bądź sprecyzowanie złożonego żądania wówczas, jeśli podanie jest tak zredagowane, że trudno należycie ocenić intencje strony, która je wniosła (por. m.in. M. Romańska w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, komentarz do art. 64, pkt 6 i pkt 4; także m.in. wyrok WSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 664/13, LEX nr 1412291). Jeżeli jednak pismo – tak jak w rozpoznawanej sprawie - jest jasne i nie budzi wątpliwości, to brak jest podstaw do wzywania strony do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Organ administracji, dysponując pismem strony, nie może bowiem przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika i nie może domniemywać, jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2257/12, LEX nr 1461248). Artykuł 64 k.p.a. dotyczy bowiem jedynie takich sytuacji, gdy brak podstawowych danych albo niespełnienie innych wymagań określonych w przepisach prawa uniemożliwia organowi administracji, który otrzymał wniosek, jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do jego treści. Taka zaś sytuacja nie zachodziła w rozpoznawanej sprawie, treść wniosku pozwalała bowiem organowi na jego merytoryczne rozpoznanie. Jak zatem z powyższego wynika, Sąd I instancji zasadnie uznał za zgodne z prawem zastosowanie w tej sprawie przez organ przepisu art. 58 § 1 k.p.a. Sąd I instancji dokonał więc prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie art. 3 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji prawidłowo zastosował art. 151 k.p.a., także zatem ten zarzut skargi kasacyjnej nie jest uzasadniony. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.