II SAB/Go 43/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy w przedmiocie wymeldowania postanawia: odrzucić skargę. W dniu 23 maja 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy w przedmiocie wymeldowania. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz o stwierdzenie, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że w dniu 17 czerwca 2021 r. złożył wniosek o wszczęcie przez Wójta Gminy postępowania w sprawie wymeldowania J.A. z adresu zameldowania w [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. organ odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. Wskutek złożonego przez Prokuratora zażalenia, Wojewoda postanowieniem z [...] września 2021 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Dalej skarżący podał, iż organ I instancji "w dniu [...] września" wszczął postępowanie w przedmiocie wymeldowania J.A., jednak od tego momentu nie podjął żadnej czynności zmierzającej do jego merytorycznego zakończenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 26 maja 2022 r. skarżący został wezwany do podania w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, czy przed wniesieniem skargi do Sądu skierował w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) ponaglenie do właściwego organu administracji publicznej oraz do nadesłania do Sądu odpisu wniesionego ewentualnie ponaglenia, pod rygorem przyjęcia, iż ponaglenie takie nie zostało złożone. Wezwanie zostało skutecznie doręczone stronie skarżącej w dniu 31 maja 2022 r. i pozostało bez odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; określanej dalej jako p.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Stosownie do brzmienia art. 37 § 2 k.p.a. ponaglenie zawiera uzasadnienie. W myśl art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Z treści cytowanych przepisów wynika konieczność poprzedzenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność i przewlekłość postępowania organu administracji publicznej ponagleniem w trybie art. 37 k.p.a. Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze, prezentowany jest pogląd, z którym Sąd orzekający w niniejszej sprawie się zgadza, iż obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi odnosi się również do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym (uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 6/05, postanowienie WSA w Rzeszowie z 9 maja 2011 r., II SAB/Rz 12/11). Sytuacja procesowa prokuratora w zakresie prawa do wniesienia skargi przedstawia się odmiennie w zależności od tego, czy brał udział w postępowaniu administracyjnym, czy też nie. Nie zawsze pozycja procesowa prokuratora będzie uprzywilejowana w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Przepis ten, umożliwiający prokuratorowi wniesienie skargi do sądu, znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym i istnieje ostateczna decyzja wydana w tym postępowaniu. Wówczas prokurator jest stroną skarżącą w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Dlatego, że nie będąc uczestnikiem postępowania, nie miał możliwości czynnego w nim udziału i zapoznawania się z materiałem dowodowym sprawy oraz zapadającymi rozstrzygnięciami, art. 52 § 1 p.p.s.a. otwiera prokuratorowi prawo wniesienia skargi do sądu. W taki sposób uniezależniono prawo prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od tego, czy sama strona postępowania administracyjnego wykorzystała wszystkie dostępne dla niej instrumenty prawne. Zatem ten uprzywilejowany sposób wnoszenia skargi przez prokuratora ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Jeżeli natomiast prokurator brał udział w postępowaniu administracyjnym, wówczas obowiązują go, jak samą stronę, wszystkie rygory procesowe, w tym obowiązkowy tryb odwoławczy. Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 182 - art. 189 k.p.a. Prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania (art. 183 § 1 k.p.a.), bądź może zainicjować jego wszczęcie (art. 182 k.p.a.). Prokuratorowi służy też prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę (art. 184 § 1 k.p.a.). Prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu administracyjnym w przypadkach określonych w art. 182-184 k.p.a., służą prawa strony (art. 188 k.p.a.). Oznacza to, że może korzystać ze wszystkich uprawnień procesowych dostępnych na danym etapie postępowania dla strony takiego postępowania. Będąc uczestnikiem na prawach strony zostaje zarazem związany terminami procesowymi przewidzianymi w danym postępowaniu dla stron, jak również obligatoryjnymi instytucjami procesowymi i środkami prawnymi, które można albo należy wnieść (postanowienie WSA w Krakowie z 28 lutego 2013 r., III SAB/Kr 11/13, B. Dauter, A. Kabat, M. Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. III, opubl. LEX/el. 2021; T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, opubl. WK 2016; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, opubl. LexisNexis 2011). Analiza akt administracyjnych wykazała, że skarżący Prokurator Rejonowy, w trybie art. 182 k.p.a., złożył wniosek o wszczęcie przez Wójta Gminy postępowania w sprawie wymeldowania J.A. z miejsca stałego zameldowania: [...]. Następnie Prokurator brał czynny udział w postępowaniu, korespondując z organem, w tym również składając środki odwoławcze. Postępowanie zostało wszczęte przez organ z inicjatywy Prokuratora, zatem nie budzi wątpliwości fakt, iż Prokurator był stroną tego postępowania. W świetle przywołanego wyżej orzecznictwa i poglądów literatury należało uznać, że skarżący był zobligowany do poprzedzenia skargi do Sądu na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy wymaganym przez art. 37 k.p.a. ponagleniem. Na wezwanie Sądu do podania, czy ponaglenie takie zostało złożone, prokurator nie odpowiedział, w związku z czym Sąd przyjął, że ponaglenie takie nie zostało złożone. Powyższe świadczy o niewyczerpaniu przez stronę skarżącą wszystkich środków zaskarżenia, jakie przysługiwały mu w toku postępowania administracyjnego, a jakie były warunkiem koniecznym skutecznego złożenia skargi do Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną.