II SAB/Go 46/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J.B. na bezczynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zobowiązuje Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do rozpatrzenia wniosku skarżącego J.B. z dnia [...]r. o udostępnienie treści umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, zawartej z Centrum Medycznym "A" – w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. J.B. złożył do Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ( dalej jako: OW NFZ ) skargę na odmowę udzielenia mu w dniu [...] kwietnia 2010 r. przez Centrum Medyczne [...] świadczenia w postaci porady lekarza ortopedy w związku z doznanym w tym dniu wypadkiem przy pracy. Wnioskując między innymi o przeprowadzenie przez Fundusz kontroli we wskazanej placówce i nałożenie na nią środków karnych przewidzianych w umowie wskazanej placówki z Funduszem, wniósł o udostępnienie mu treści tej umowy. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. skarżący powiadomiony został przez OW NFZ o wystąpieniu przez Oddział do dyrektora CM [...] celem uzyskania wyjaśnień ze wskazaniem 14 czerwca 2010 r. jako przewidywanego terminu załatwienia sprawy. Pismem, ponownie datowanym na [...] maja, a wysłanym 14 czerwca 2010 r., OW NFZ powiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 14 lipca 2010 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., po uzyskaniu wyjaśnień od CM [...] zastępca dyrektora ds. medycznych O NFZ poinformował skarżącego o treści wyjaśnień udzielonych przez dyrektora CM [...] oraz zapewnił go o monitorowaniu tego świadczeniodawcy w zakresie udzielania przez niego świadczeń zdrowotnych zgodnie z warunkami umowy zawartej z Funduszem i przestrzegania praw pacjenta. Jednocześnie wskazał, iż Oddział nie może udostępnić mu umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zawartej pomiędzy Funduszem a CM [...] bowiem skarżący nie jest stroną tej umowy. Wskazał jednocześnie, że wzór umowy na świadczenia obejmujące ambulatoryjną opiekę specjalistyczną jest dostępny na stronie internetowej centrali NFZ. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. skarżący zwrócił się do OW NFZ o sporządzenie kserokopii złożonej przez niego skargi na CM [...]. Wyjaśniając, iż znajomość treści umowy pomiędzy Funduszem i CM [...] jest mu niezbędna do ustalenia czy świadczenie o jakie się ubiegał zostało zakontraktowane w umowie, wskazał, że dostęp do niej gwarantuje mu przepis art. 28 Kpa. W odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia [...] lipca, udzielonej przez Zastępcę Dyrektora ds. Medycznych O NFZ pismem datowanym [...] czerwca 2010 r., a wysłanym, 19 lipca 2010 r., podtrzymano dotychczasowe stanowisko w zakresie załatwienia skargi jak i przyczyn odmowy udostępnienia umowy, ponownie podkreślając, iż skarżący nie ma statusu strony. W dniu 16 września 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie wpłynęło pismo J.B. z dnia [...] września – skarga na "bezczynność Narodowego Funduszu Zdrowia Oddziału Wojewódzkiego w sprawie skargi na nieudzielenie pomocy lekarskiej przez personel Centrum Medycznego [...]". W uzasadnieniu skarżący przedstawił przebieg postępowania prowadzonego z jego skargi do Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na odmowę udzielenia pomocy ortopedycznej w przychodni [...]. Zarzucił, iż nie zgadza się z treścią udzielonej mu przez OW NFZ odpowiedzi na jego skargę, ponadto Oddział nie udostępnił mu, jako stronie, akt postępowania skargowego. Celem nadania jej prawidłowego biegu, skarga przekazana została do OW NFZ. Przekazując skargę sądowi Dyrektor OW NFZ w udzielonej jednocześnie odpowiedzi na nią podał, iż do postępowania skargowego prowadzonego przez NFZ nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ NFZ nie jest podmiotem wymienionym w art. 221 tego kodeksu. Zaś co do przyczyn nieudostępnienia umowy zawartej przez NFZ z CO [...] powołał się na pismo wysłane skarżącemu 19 lipca 2010 r. Wezwany przez sąd do sprecyzowania przedmiotu skargi, skarżący pismem z dnia [...] października 2010 r. wskazał, iż skarga została złożona na bezczynność Oddziału Wojewódzkiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej pomiędzy NFZ a Centrum Medycznym [...] oraz na sposób załatwienia przez O NFZ jego skargi na personel Centrum Medycznego [...]. Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 22 października 2010 r. skargi wniesione pismem z dnia [...] września 2010 r. zostały rozdzielone. Przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie stanowiła powyżej wskazana skarga na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej jako: ppsa ) wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji, oceniając ich postępowanie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym oraz przepisami postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie pozostawała zarzucana przez J.B. bezczynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zawartej pomiędzy NFZ a Centrum Medycznym [...]. W związku z takim przedmiotem kontroli sądwoadministracyjnej wskazać należy, że stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 art. 61, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób, podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Kompleksowo problematykę dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., powoływana jako ustawa o dip). Ustawa ta wskazując zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy o dip, prawo dostępu do informacji publicznej służy – z zastrzeżeniem art. 5 - "każdemu" czyli każdej osobie fizycznej lub prawnej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dip. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W oparciu o te przepisy można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Z kolei krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej reguluje 4 ust. 1 ustawy o dip, stanowiąc, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: ( ...) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (...), będące w posiadaniu takich informacji. Zgodnie z art. 96 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład Funduszu wchodzi centrala i oddziały wojewódzkie ( art. 96 ust. 2 ). Stosownie zaś do przepisu art. 98 ust. 1 pkt 4 oraz art. 107 tej ustawy dyrektor oddziału wojewódzkiego jest organem Funduszu, kieruje oddziałem wojewódzkim Funduszu i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału. W myśl art. 114 ustawy Fundusz zarządza środkami finansowymi, które są środkami publicznymi. W świetle wskazanej ustawy podstawowym zadaniem Funduszu jest więc finansowanie ze środków publicznych świadczeń opieki zdrowotnej ( art. 6 pkt 4 ). Odnosząc poczynione rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, będącego państwową jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne, bezspornie należy do tej grupy podmiotów, o których mowa w art. 4 ust.1 pkt 4 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Pozostawało zatem do rozstrzygnięcia czy żądanie skarżącego umożliwienia mu wglądu do umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zawartej pomiędzy NFZ a Centrum Medycznym [...] stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dip. Samo bowiem złożenie wniosku przez osobę występującą o udostępnienie informacji publicznej nie nakłada na podmiot o jakim mowa w art. 4 ustawy o dip obowiązku automatycznego jej udostępnienia. Powinien on rozważyć czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dip. W przypadku niestwierdzenia ograniczeń, organ powinien udzielić żądanych danych, a w przypadku gdyby były dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej ( art. 8 ustawy o dip ) poinformować żądającego o tym fakcie. W przeciwnym wypadku zobowiązany jest wydać decyzję odmowną. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dip, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej ma charakter czynności materialno – technicznej. Nie wymaga szczególnej formy zważywszy na fakt, iż dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych ( art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dip). Oznacza to, każdy zainteresowany uzyskaniem dostępu do żądanych przez niego dokumentów, swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do podmiotu zobowiązanego w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów. Realizacja prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić także w inny sposób, jak choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów ( art. 14 ustawy ). Odmowa udzielenia informacji – o czym już była mowa - oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku o jakim mowa w art. 14 ust. 4 ustawy następuje w drodze decyzji administracyjnej, do której mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, a nie przybiera, jak wskazano powyżej, procesowej formy decyzji administracyjnej również - w ocenie Sądu - stanowi postać zaskarżalnej bezczynności. Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy Sąd uznał, że zgłoszone przez skarżącego żądanie wglądu do umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zawartej przez Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia z Centrum Medycznym [...] stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dip. Skierowane bowiem zostało do podmiotu obowiązanego do jej udzielenia. Żądana informacja jest zaś informacją publiczną. Dla takiej kwalifikacji wskazać bowiem, że przedmiot umowy wiąże się z wydatkowaniem środków publicznych przez państwową jednostkę organizacyjną. Nadto stosownie do przepisów art. 135 powoływanej ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zawarte przez Fundusz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. W myśl § 2 art. 135 tej ustawy Fundusz realizuje zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych (miara przyjęta do określenia wartości świadczenia opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub rodzaju, w szczególności: punkt, porada, osobodzień) wyrażających wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów. Informację, o której mowa w ust. 2, zamieszcza się w terminie 14 dni od dnia zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W tych okolicznościach uchylanie się przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia od udostępnienia żądanego wglądu do umowy z CM [...] skutkuje stanem zaskarżalnej bezczynności. Należy przy tym uznać, że załatwiając wniosek skarżącego organ powinien ustalić czy skarżący zainteresowany jest danymi podlegającymi ujawnieniu w trybie art. 135 § art. 135 ustawy o dip ., które powinny być dostępne na stronie internetowej Funduszu, co już stanowi formę ich udostępnienia, czy też jego wniosek dotyczy pełnego tekstu umowy zawartej z CM [...], której także dotyczy wskazana powyżej zasada jawności. Mając na względzie wskazane okoliczności Sąd uznał skargę za uzasadnioną. W kwestii dochowania przez nią wymogów formalnych, warunkujących jej merytoryczne rozpoznanie, Sąd zważył, iż nie musiała być ona poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia ( zażalenie z art. 37 Kpa czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z art. 52 § 3 ppsa ). Za zasadny przyjąć w tym względzie należy bowiem pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Kodeks postępowania administracyjnego nie ma bowiem zastosowania do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ ustawa z dnia 6 września 2001r. o dip zawiera odesłanie do stosowania go jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Wykładnia językowa art. 52 § 3 ppsa ( który określa warunki dopuszczalności wniesienia skargi ) upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, a nie skarg na bezczynność w zakresie takich aktów i czynności. W sytuacji, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 Kpa, art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Co zaś się tyczy bezczynności dotyczącej wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przepisu takiego brak ( vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 września 2010 r, sygn. akt II SAB/Ke 32/10, wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006r., sygn. akt II SAB/Wa 1/06). W tym okolicznościach, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w punkcie 1 wyroku, termin do załatwienia wniosku wyznaczając z uwzględnieniem okoliczności sprawy i w oparciu o przepis art. 286 § 2 ppsa. O kosztach nie orzekano ze względu na brak wniosku skarżącego w tym przedmiocie.