II SAB/Go 56/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi P. C. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącego – P. C. z dnia [...] r. II. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego P. C. 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący P. C. złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnosząc o zobowiązanie w/w organu do udzielenia żądanej informacji zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] października 2024 roku, stwierdzenie bezczynności organu w załatwieniu wniosku, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższa skarga została złożona w oparciu o następujące ustalenia faktyczne: W dniu [...] października 2024 roku P. C. powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej złożył wniosek o udzielenie informacji dotyczącej planowanej inwestycji dotyczącej budowy biogazowi w [...] i [...]. W piśmie tym wnosił o udzielenie odpowiedzi na pytania w nim zawarte jak i przesłanie dokumentów w nim wymienionych i tak: – udostępnienie decyzji administracyjnych dotyczących biogazowni w miejscowości [...], w tym całą korespondencję oraz wszelkie załączniki graficzne i opisowe, – udzielenie informacji, czy do gminy wpłynęły skargi na uciążliwą działalność biogazowni - ile tych skarg było, czego dotyczyły oraz jakie środki zaradcze podjęto, – czy gmina sprawuje nadzór nad działalnością biogazowni oraz bada glebę/wody gruntowe wokół niej, aby zapobiegać skażeniom biologicznym, – podanie ilości odpadów przetwarzanych w biogazowni oraz procentowego składu tych odpadów, a także ich pochodzenia, – udzielenie informacji, jakie wpływy z tytułu podatków biogazownia wnosi do budżetu gminy, – jakie inwestycje zostały zrealizowane z tych środków, w szczególności dla mieszkańców w [...] oraz okolicznych miejscowości i szczegółowe zestawienie inwestycji na mieszkańca (PLN/osoba) i wpływów podatkowych na mieszkańca (PLN/osoba) - co by obrazowało skalę płynących korzyści dla mieszkańców [...], – jakie zabezpieczenia zostały zrealizowane, aby zapobiec negatywnemu wpływowi biogazowni na środowisko, i w jaki sposób gmina kontroluje ten wpływ, – jakie środki zaradcze zostały podjęte w związku z nieprzyjemnymi zapachami, które według mieszkańców wpływają na jakość życia w okolicznych miejscowościach? – podanie terminu uruchomienia biogazowni w [...] oraz sumaryczną ilość wpływów do budżetu gminy, – sporządzenie i przekazanie listy urzędników, którzy brali udział w wydawaniu decyzji administracyjnych i innych czynnościach dotyczących biogazowi oraz podanie czy w związku z zrealizowaną inwestycją zostały przyznane w urzędzie nagrody. 2. Informacje dotyczące planowanej biogazowni w miejscowości [...]; – udostępnienie wszystkich decyzji administracyjnych wraz z załącznikami oraz korespondencją dotyczącą działki nr [...] w miejscowości [...], – jakie przedsiębiorstwo jest inwestorem/realizatorem projektu lub kto będzie korzystał z biogazowi, – podanie informacji dotyczącej składu organicznych odpadów pochodzenia zwierzęcego/roślinnego, które będą przetwarzane, ich pochodzenia oraz ilości. – podanie mocy biogazowni oraz ilości przetwarzanych odpadów, – czy biogazownia będzie wymagała podłączenia do istniejącej sieci gazowej lub wodociągowej, – jakie zabezpieczenia przewidziano w celu zapobieżenia skażeniu środowiska, w szczególności przez amoniak i odpady odzwierzęce, – jaki jest kapitał spółki i jakie są gwarancje w przypadku wystąpienia uciążliwości lub negatywnego wpływu na środowisko, że inwestor pokryje ewentualne szkody, – w jakim czasie inwestycja zwróci się inwestorowi oraz jakie będą przewidywane wpływy do budżetu gminy oraz jaki jest obecnie budżet gminy, 3. Odnośnie związków chemicznych emitowanych przez biogazownie i środki zapobiegające ich emisji: – czy biogazownia rolnicza może emitować następujące związki chemiczne do atmosfery: dwutlenek węgla (CO2), dwutlenek azotu (NO2), dwutlenek siarki (SO2), tlenek węgla (CO), węglowodory aromatyczne, pył. – Czy substancje odorowe mogą obejmować: siarkowodór (H2S) - o zapachu zgniłych jaj, amoniak (NH3) - ostry, gryzący zapach, tiole (merkaptany) — zapach zgniłej kapusty, skatol i indol - substancje o zapachu feralnym. – Czy emisje mogą również obejmować substancje wpływające na jakość gleby i wód takie jak amoniak (NH3) i azotany (NO3) - mogą prowadzić do przenawożenia i zanieczyszczenia wód gruntowych. Nadto skarżący wnosił o podanie informacji dotyczących, jakie środki zostaną wdrożone, aby zapobiec emisji wymienionych wyżej substancji do atmosfery, gleby i wody. Nadto wnosił o udostępnienie danych dotyczących ilości poszczególnych substancji emitowanych do środowiska przez planowaną biogazownię na każdy 1 MW mocy zainstalowanej, w szczególności: dwutlenku węgla (CO2), dwutlenku azotu (NO2), dwutlenku siarki (SO2), tlenku węgla (CO), siarkowodoru (H2S), amoniaku (NH3), azotanów (NO3) w odniesieniu do emisji do gleby i wód. Wnosił także o informację, jakie technologie będą stosowane, aby ograniczyć emisję tych substancji, oraz jakie wartości emisji są przewidywane dla biogazowni o mocy 1 MW. W dalszej części wniosku zwrócił się o dane związane z wydanymi Decyzjami o wyłączeniu z produkcji rolnej tj.: czy decyzje o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej trafiają do gminy, w jakim celu gmina otrzymuje takie decyzje i co z nimi robi, kto w gminie jest odpowiedzialny za przetwarzanie tych decyzji, do jakich działań lub procesów w gminie służą te decyzje, ile decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej gmina otrzymała w ostatnich trzech latach dla miejscowości [...] oraz podanie, jakiej sumarycznej powierzchni był to teren. W związku z brakiem odpowiedzi na złożony wniosek w dniu [...] listopada 2024 r. skarżący złożył ponaglenie do organu. W dniu [...] grudnia 2024 roku organ sporządził odpowiedź na złożony wniosek, która została skarżącemu doręczona w dniu [...] grudnia 2024 roku. Odpowiedzi udzielono skarżącemu w formie pisemnej dołączając płytę CD ze skanowanymi dokumentami. W złożonej odpowiedzi na skargę organ wnosił o umorzenie postępowania uwagi na fakt udzielenia odpowiedzi skarżącemu zgodnie z wnioskiem z dnia [...] października 2024 roku oraz o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę nadto organ podniósł, że opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek skarżącego było spowodowane koniecznością analizy dokumentacji dotyczącej wymienionych bogazowni zawierającej ponad 1200 stron, koniecznością jej skanowania i dokonania jej anonimizacji. Jednocześnie organ stwierdził, że nie poinformował skarżącego o przesunięciu terminu załatwienia sprawy, co jednak nie może uzasadniać przyjęcia w realiach niniejszej sprawy, że pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiot tak rozumianej kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowiła bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, której zdaniem skarżącej dopuścił się organ. Na wstępie wyjaśnić należy, iż procedurę dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U z 2022 r., poz. 902) – dalej jako u.d.i.p., która określa prawo do informacji publicznej, a także zasady i tryb jej udostępniania. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że organ jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej ma ono szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W przypadku skierowania do danego podmiotu pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może: 1) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; podmiot dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi); 2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej; 4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien dokonać powyższych działań w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl zaś art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., III OSK 7187/21, LEX nr 3505176). W przypadku konieczności zastosowania regulacji określonej w powołanym przepisie organ winien poinformować stronę o przedłużeniu terminu do udzielenia wnioskowanej informacji w formie pisemnej lub wskazanej przez wnioskodawcę do udzielenia informacji. Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej bada czy zachowanie adresata wniosku stanowi adekwatną do okoliczności kontrolowanego przypadku formę jego załatwienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, że przedstawionych powyżej, właściwych sposobów rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej niewątpliwie na dzień orzekania zabrakło. Sąd stwierdził, że organ na skutek złożenia przez skarżącego wniosku z dnia [...] października 2024 roku jak wynika z przekazanych akt sprawy - nie rozpoznał wniosku skarżącej zgodnie z wymogami co do terminu jej udzielenia określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Bezspornym jest, że wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna nie została udzielona w terminie 14 dni od złożenia wniosku. Bezsporną jest również okoliczność, że organ nie poinformował stronę o przedłużeniu terminu do jej udzielenia zgodnie z wymogami określonymi w art. 13 ust. 2 powołanej ustawy. Zgodzić należy się z stwierdzeniem skarżącego, że żądana informacja publiczna została mu udzielona w dniu [...] grudnia 2024 roku, kiedy to odebrał pismo organu w urzędzie pocztowym w dniu [...] grudnia 2024 roku o godzinie 10.53, po uprzednim awizowaniu w dniu [...] grudnia 2024 roku. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w przedłożonym do akt przez skarżącego dokumencie w postaci śledzenia statusu przesyłki (k. 47 akt sprawy). Natomiast skargę na bezczynność organu strona złożyła w dniu [...] grudnia 2024 roku, co znajduje z kolei potwierdzenie w poczynionych przez organ adnotacjach. Jako datę wpływu do urzędu podano [...] grudnia 2024 rok, a następnie wskazano datę [...] grudnia 2024 rok jako datę przekazania jej do kancelarii. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu, zgodne z którym udzielono skarżącemu wnioskowaną informacje w terminie wcześniejszym. Do spraw związanych z udzieleniem informacji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a. z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 15 ustawy. Data umieszona na piśmie stanowiącym odpowiedź na złożony w tym przedmiocie wniosek nie może być traktowana jako data otrzymania przez wnioskodawcę. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że w chwili złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, która ustała w związku z jej udzielenie już po złożeniu skargi a przed orzekaniem w niniejszej sprawie. Rozpoznając skargę w opisywanym przedmiocie sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w dacie wydania orzeczenia. Jeżeli po zainicjowaniu postępowania sądowego, przed dniem orzekania, bezczynność ta ustała, nawet jeśli miało to miejsce z przekroczeniem ustawowych terminów, wówczas organ nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi w tym zakresie. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed datą orzekania zostało już podjęte. W takiej sytuacji zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), z którą to sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Skoro bowiem odpowiedź na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej została udzielona stronie po wniesieniu skargi, a przed dniem orzekania przez sąd w przedmiocie bezczynności, brak było podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do załatwienia sprawy. Postępowanie w zakresie bezczynności (zobowiązania Wójta Gminy [...]H do załatwienia wniosku strony skarżącej) podlegało zatem umorzeniu, o czym orzeczono w pkt I wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Udzielając jednak żądanej informacji po upływie terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i nie informując strony o przedłużeniu terminu jej udzielenia zgodnie z wymogami art. 13 ust. 2 tejże ustawy stwierdzić należy, że organ pozostawał w chwili złożenia skargi w bezczynności. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do k.p.a., Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, iż organ w reakcji na złożone ponaglenie nie udzielił skarżącemu żądanej informacji. Przedłożone przez stronę jak i organ dokumenty pozwalają na przyjęcie, że udzielenie wnioskowanej informacji wymagało przez organ dokonania analizy dużej liczby dokumentów. Nie było to zatem celowym działaniem, nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Tym samym uwzględniając powyższe jak i termin udzielenia informacji stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania, iż stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponadto należy zauważyć, iż powyższe środki mają charakter fakultatywny, a wobec postawy organu, zastosowanie wobec organu dolegliwości pieniężnej nie jest uzasadnione. Mają one także na celu między innymi przymuszenie organu do wykonania ciążącego na nim obowiązku wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej, z którego to obowiązku ostatecznie organ się wywiązał. Nadto skarżący w złożonej skardze nie wnioskował o zastosowanie środków wskazanych w tym przepisie, ani tez nie wykazał okoliczności uzasadniających ich zastosowanie. O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł.