II SAB/Go 61/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na bezczynność Burmistrza w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 -sentencja postanowienia Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Stowarzyszenie "[...]" złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 10 stycznia 2011 r. wezwano stronę skarżącą do usunięcia, w terminie 7 dni braku formalnego skargi, poprzez nadesłanie oryginału lub dokumentu wykazującego umocowanie do wniesienia skargi i określającego sposób reprezentacji, w tym do wykazania umocowania do działania w imieniu strony skarżącej przez E.J., pod rygorem odrzucenia skargi. Stronę skarżącą wezwano również do podania, czy przed wniesieniem skargi do Sądu złożyła zażalenie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. do organu nadrzędnego w stosunku do Burmistrza, pod rygorem przyjęcia, że zażalenie takie nie zostało wniesione. Jednocześnie zarządzeniem z tej samej daty wezwano stronę skarżącą do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł, również w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi (k. 46 akt sprawy). Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki (k. 52 akt sprawy) wynika, iż powyższe wezwania odebrała E.J.. Pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2011 r. przedstawiciel Stowarzyszenia "[...]" E.J. cofnęła skargę z dnia [...] listopada 2010 r., z uwagi na fakt, iż z powodu wadliwego pouczenia organu l instancji o uprawnieniach, Stowarzyszenie nie powzięło informacji o możliwości złożenia zażalenia na bezczynność Burmistrza. W przedmiotowej sprawie organ został wezwany tylko do usunięcia naruszenia prawa, wobec powyższego nie przysługuje Stowarzyszeniu prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Do ww. pisma dołączono potwierdzone za zgodność z oryginałem zaświadczenie Starosty, z którego wynika, iż E.J. jest osobą upoważnioną do reprezentowania Stowarzyszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne może zostać wszczęte i toczyć się wyłącznie wskutek wniesienia do Sądu skargi odpowiadającej wszelkim wymogom procesowym wskazanym w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) -zwanej dalej p.p.s.a. Przechodząc do rozpatrzenia niniejszej skargi, należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia ustawa nakazuje natomiast rozumieć sytuację, gdy stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca pismem z dnia [...] września 2010 r., na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. wezwała Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa, w związku z zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak [...] o pozostawieniu wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia "[...]" w sprawie budowy wieży telekomunikacyjnej na działce o nr ewid. [...], bez rozpoznania. Sąd zauważa, że strona błędnie na podstawie art. 52 omawianej ustawy wezwała organ l instancji do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., środek prawny w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa przysługuje stronie jedynie w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. Ponadto środek ten dotyczy aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a (§ 3) oraz innych aktów {§ 4), a nie bezczynności organu. Mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. wskazują w art. 37 § 1 jednoznacznie, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie, o jakim mowa w powołanym art. 37 § 1 K.p.a. jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 p.p.s.a., który strona musi wyczerpać, aby móc skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego, pod warunkiem jednak, że środek ten przysługiwał stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 wskazanej ustawy). Cytowany art. 37 § 1 K.p.a. przewiduje taki środek zaskarżenia w przypadku bezczynności organu, ale tylko wówczas, gdy nad organem pozostającym w bezczynności jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt l OSK 480/06). W stosunku do Burmistrza organem takim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Dopiero po wniesieniu takiego zażalenia, organ wyższego stopnia wydaje postanowienie w celu jego załatwienia. Na takie postanowienie nie służą stronie żadne środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, a jedyną formą dalszego przeciwdziałania bezczynności organu jest wniesienie skargi na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego, o jakiej mowa w przepisach art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 16 listopada 2004r., sygn. akt II SA/Gd 715/04). Ugruntowana w tej materii linia orzecznicza sądów administracyjnych potwierdza, że warunkiem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność jest uprzednie złożenie do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2131/08; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt l SAB/Rz 1/08; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008 r, sygn. akt V SAB/Wa 5/08; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 70/08). Należy zauważyć, że strona skarżąca nie spełniła warunku określonego w art. 37 § 1 K.p.a., albowiem przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. nie wystąpiła do organu wyższego stopnia tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z zażaleniem na bezczynność Burmistrza. Należy również wskazać, że pismo strony skarżącej z dnia [...] września 2010 r. wzywające Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa, nie może zostać potraktowane jako zażalenie wniesione na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., ponieważ skierowane jest do organu rozpoznającego sprawę w l instancji, a nie do organu odwoławczego, jak stanowi art. 37 § 1 K.p.a. Skarga do sądu administracyjnego złożona bez wyczerpania przewidzianego ustawą środka zaskarżenia przysługującego w postępowaniu przed właściwymi organami, jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. i jako taka podlega odrzuceniu. Ponadto, zgodnie z treścią art. 230 p.p.s.a., od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Jednym z takich pism jest skarga. W myśl art. 220 § 1 p.p.s.a. sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. Jeżeli zatem pismo wniesione do sądu obarczone jest brakiem w postaci jego nieopłacenia, Przewodniczący nakłada na wnoszącego obowiązek uiszczenia w terminie 7 dni wpisu sądowego we wskazanej wysokości, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, a w przypadku skargi - pod rygorem jej odrzucenia (art. 220 § 3 p.p.s.a.). Stosując się do wskazanych przepisów, zarządzeniem z dnia 10 stycznia 2011 r. Przewodniczący Wydziału wezwał Stowarzyszenie do uiszczenia, w terminie 7 dni, wpisu sądowego w wysokości 100 zł, pod rygorem odrzucenia skargi. Z dokonanych przez Sąd ustaleń wynika, że strona skarżąca nie uiściła należnego wpisu. Jednocześnie podkreślić należy, iż oświadczenie strony skarżącej o cofnięciu skargi nie mogło rodzić żadnych skutków prawnych, gdyż dopiero dopuszczalność skargi, a następnie uiszczenie wpisu obliguje Sąd do podjęcia dalszych czynności, w tym badania dopuszczalności tego cofnięcia. W orzecznictwie powszechnie aprobowany jest pogląd, że badanie dopuszczalności złożonego oświadczenia o cofnięciu skargi, jak i umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga została wniesiona skutecznie, tj. gdy wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że cofnięcie skargi jako czynność dyspozycyjna strony (rozumiana jako wyraz przyznanego prawa do rozporządzalności skargą) może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga jest dopuszczalna i nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu (por. postanowienie NSA z dnia 3 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 1829/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 220 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. Na marginesie należy dodać, że błędne pouczenie strony skarżącej przez organ l instancji o trybie zaskarżenia aktu Burmistrza o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wadliwe pouczenie nie może bowiem umożliwiać sądowoadministracyjnej kontroli czynności, która nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że stronie skarżącej zamknięta została droga sądowej kontroli przed bezczynnością organu, bowiem skarżący może w każdym czasie złożyć zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 K.p.a.), które należy skierować do organu wyższego stopnia, w przedmiotowej sprawie jest nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W razie nieuwzględnienia zażalenia przez Kolegium, stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność Burmistrza, którą wnosi się za pośrednictwem organu, którego skarga dotyczy.