II SAB/Go 65/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi A.G. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] r., II. stwierdza, iż Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy na rzecz skarżącego A.G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 28 czerwca 2018 r. A.G. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie "informacji o wszystkich podmiotach, których wnioski zostały rozpatrzone pozytywnie oraz dokonano stosownej wypłaty na rzecz danego przedsiębiorcy", domagając się przekazania informacji zawierającej nazwę przedsiębiorcy, jego dane kontaktowe, wartość dofinansowania oraz cel na jaki zostało przyznane, za okres dwóch lat. Wniosek ten złożony został za pośrednictwem poczty elektronicznej. Wnioskodawca zwrócił się o przekazanie odpowiedzi na adres e-mail, z którego wysłany został wniosek. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. organ zwrócił się do wnioskodawcy z wezwaniem do usunięcia braku formalnego złożonego wniosku, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, poprzez wskazanie w jakim zakresie udzielenie wnioskowanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W dniu 19 lipca 2018r. A.G. udzielił odpowiedzi na powyższe pismo wskazując, iż jest to kwestia kontroli społecznej wydatkowania finansów publicznych, które pochodzą z podatków. W tym samym dniu A.G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nadał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność Powiatowego Urzędu Pracy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Powiatowego Urzędu Pracy do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ przesłał skarżącemu (drogą elektroniczną) odpowiedź na wniosek z dnia [...] czerwca 2018 r., zawierającą żądane przez skarżącego informacje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podając, iż informacja publiczna została udostępniona, choć z opóźnieniem. Organ podniósł dodatkowo, iż wniesienie skargi nie zostało poprzedzone ponagleniem złożonym do właściwego organu. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego w całości podtrzymał stanowisko zawarte w skardze na bezczynność. Odnosząc się do stanowiska organu wyjaśnił, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga uprzedniego złożenia środka zaskarżenia na drodze administracyjnej. W kolejnym natomiast piśmie z dnia [...] września 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o umorzenie postępowania i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu tego pisma potwierdził, iż skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek, która została wystosowana po ustawowym terminie, a także po złożeniu przez niego skargi na bezczynność. W związku z tym postępowanie stało się bezprzedmiotowe, jednakże nadal zasadne jest żądanie zasądzenia kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). Niniejsza skarga dotyczy bezczynności Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 1764 ze zm. – określana dalej jako u.d.i.p.) W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, aktualnie ponaglenia (por. wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11, z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, z dnia 03 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 oraz postanowienia NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 462/10 i z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 262/08). Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1265 ) zadania, o których mowa w ust. 1 są wykonywane przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej. Zadania jakie wykonują powiatowe urzędy pracy należą do zdań publicznych. Nie budzi zatem wątpliwości, że dyrektor powiatowego urzędu pracy, jako kierownik wyżej wskazanej jednostki samorządu terytorialnego, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Analizując natomiast wniosek skarżącego z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. W kontekście powyższego nie ulega wątpliwości, co zresztą nie było kwestionowane przez organ, iż informacje, których domagał się skarżący, związane z wydatkowaniem środków publicznych na pomoc publiczną stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g u.d.i.p. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem ( art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Organ pierwszą czynność w odniesieniu do wskazanego na wstępie wniosku skarżącego podjął w dniu 16 lipca 2018 r. wzywając go do wskazania w jakim zakresie udzielenie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Uczynił to już zatem po terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d..i.p., który upłynął mu w dniu 12 lipca 2018 r. Organ zaznaczył w powyższym piśmie, iż wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. dotyczy udzielenia informacji przetworzonej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Analiza orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. I tak charakter informacji przetworzonych mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych, niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Informacją prostą jest natomiast informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada, przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. Informacja przetworzona natomiast, w zasadzie, w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2017 r., I OSK 2124/16, wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 293/15). W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 1656/15, wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 660/16). Ponadto zarówno w orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, iż informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, U.d.i.p. Komentarz, WK 2016, t. 1 do art. 3 ), chyba że mielibyśmy do czynienia z koniecznością anonimizacji bardzo wielu dokumentów. Art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać lawinie wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych lub komercyjnych i zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1768/10, LEX nr 1612055, I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, ibidem). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż ani na podstawie wspomnianego powyżej pisma z dnia [...] lipca 2018 r., ani też na podstawie pisma udzielającego ostatecznie odpowiedzi w dniu [...] sierpnia 2018 r. nie sposób zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną w rozumieniu wyżej wskazanym, a wypracowanym w orzecznictwie. Zarówno bowiem pismo informujące stronę o przetworzonym charakterze informacji publicznej, jak i decyzja odmawiająca udostępnienia informacji, powinny zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacja jest informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony (por. wyrok WSA w Gorzowie z dnia 4 października 2018 r., II SA/Go 607/17). Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, iż organ poczynając od dnia 13 lipca 2018 r. popadł w bezczynność, która została usunięta dopiero w dniu 3 sierpnia 2018 r., kiedy to organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udzielenia odpowiedzi zgodnej z treścią wniosku skarżącego już po wniesieniu skargi, odpadła przesłanka wydania przez Sąd orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 28 czerwca 2018 r. ( pkt I wyroku). Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12). W związku z powyższym Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – ustalił, iż organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, iż jeszcze przed złożeniem skargi organ podejmował działania mające na celu rozpoznanie wniosku skarżącego, choć w sposób nieprawidłowy, a po złożeniu skargi organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. Stąd nie sposób przyjąć, iż były to celowe zaniechania, noszące cechy lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponadto należy zauważyć, iż powyższe środki mają charakter fakultatywny, a wobec postawy organu, który udostępnił informację publiczną zastosowanie wobec niego dolegliwości pieniężnej nie jest uzasadnione. O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Koszty te sprowadzają się do: - wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.); - wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł, ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2018 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.); - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.