II SAB/Go 68/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi A.S. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, określonej w punkcie 3 wniosku, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego A.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] maja 2018 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej e-mail, A.S. zwrócił się do Starosty Powiatu z wnioskiem o udostępnienie informacji w następującym zakresie: 1. Umowy zawartej pomiędzy Powiatem, a Urzędem Marszałkowskim Województwa na dofinansowanie projektu "Modernizacja kształcenia zawodowego w Powiecie" wraz z aneksami, 2. Wniosku złożonego przez Powiat do Urzędu Marszałkowskiego Województwa o dofinansowanie projektu "Modernizacja kształcenia zawodowego w Powiecie", 3. Umowy zawartej pomiędzy Powiatem, a S.K.M. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą P w ramach projektu "Modernizacja kształcenia zawodowego w Powiecie" wraz z aneksami oraz wnioskami o realizację płatności. Skarżący wniósł o udostępnienie w/w informacji w formie elektronicznej poprzez przesłanie ich na adres [...]. Jednocześnie – w przypadku konieczności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej – wniósł o przesłanie decyzji na adres do doręczeń: ul. [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. organ, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. 2016 r., poz. 1764), udostępnił informacje w zakresie pkt 1 - umowę wraz z aneksem. Ponadto wezwał stronę do sprecyzowania, czy chce otrzymać pierwotny wniosek czy aktualny, ponieważ pierwotny wniosek był wielokrotnie zmieniany, a każda zmiana wniosku niesie za sobą obowiązek składania nowego wniosku do IZ. Organ wskazał też, że w zakresie pkt. 3 wniosku wystąpił do przedsiębiorcy P S.K.M. z wnioskiem o wskazanie, czy "ujawnienie umowy będzie stanowiło tajemnicę przedsiębiorstwa". Następnie pismem z dnia [...] lipca 2018 r. organ udzielił informacji w zakresie punktu 2 wniosku i jednocześnie poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z wolą P S.K.M. żądane w punkcie 3 wniosku informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa i podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy na podstawie art. 5 ust. 2 udip. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1764), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), Starosta Powiatu odmówił udostępnienia A.S. informacji publicznej w zakresie punktu 3 wniosku złożonego dnia 11 maja 2018 r., tj. udostępnienia umowy zawartej pomiędzy Powiatem a S.K.M. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą P w ramach projektu "Modernizacja kształcenia zawodowego w Powiecie" wraz z aneksami oraz wnioskami o realizację płatności. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2018 r. zwrócił się do P S.K.M. o wskazanie czy żądana przez wnioskodawcę umowa stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa i czy wyraża zgodę na jej ujawnienie. W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2018 r. P S.K.M. wskazało, że żądane informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa P S.K.M. oraz że nie wyraża zgody na ich ujawnienie. Zdaniem P S.K.M. wskazane informacje zawierają model biznesowy przedsiębiorstwa, jak również na ich podstawie możliwe jest ujawnienie danych finansowych przedsiębiorstwa, w szczególności modeli finansowych stosowanych przez przedsiębiorstwo, co może zagrozić interesom Przedsiębiorcy i spowodować uzyskanie danych przez podmioty konkurencyjne. Powyższe argumenty i stanowisko przyjęte przez P S.K.M., zdaniem organu jednoznacznie przesądzają, iż żądana przez wnioskodawcę informacja w zakresie punktu 3 złożonego wniosku nie może zostać udostępniona ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W dniu 10 sierpnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga A.S. (datowana na dzień [...] lipca 2018 r.; data wpływu do organu – 30 lipca 2018 r.) na bezczynność Starosty Powiatu. Skarżący zarzucił w niej naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i odmowę udzielenia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, podczas gdy odmowa udostępnienia informacji publicznej winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Starosty do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2018 r. w zakresie pkt 3 i udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia organowi wyroku ze stwierdzeniem prawomocności, 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 3. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. Starosta odmówił udostępnienia informacji publicznej w formie czynności materialno - technicznej powołując się na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Dalej skarżący podał, że w jego ocenie żądana w pkt 3 wniosku z dnia [...] maja 2018 r. informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotem wniosku była bowiem umowa zawarta pomiędzy Powiatem a S.K.M. w ramach programu "Modernizacja kształcenia zawodowego w Powiecie", który to program był finansowany m.in. ze środków europejskich. Zatem organ powinien załatwić jego wniosek w formie przewidzianej przez ustawę. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie w całości. Nadto wniósł o stwierdzenie, że organ nie dopuścił się bezczynności oraz o nieobciążanie organu kosztami postępowania. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do przedstawienia aktualnego stanowiska w sprawie, pismem z dnia [...] września 2018 r. skarżący wniósł o: - umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Starosty Powiatu do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2018 r. w zakresie pkt 3, - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, - stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie od Starosty na rzez skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że po wniesieniu skargi do Sądu Starosta w dniu [...] sierpnia 2018 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 3 wniosku z [...] maja 2018 r. Tym samym nie mamy już do czynienia ze stanem bezczynności. W dniu 11 października 2018 r, do WSA w Gorzowie Wlkp. wpłynęło pismo profesjonalnego pełnomocnika organu, w którym wniesiono o oddalenie skargi w całości i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania w całości, w tym kosztami zastępstwa procesowego. Pełnomocnik podniósł, że organ wydał w dniu [...] sierpnia 2018 r. decyzję uzasadniając, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 udip, prawo do informacji publicznej podlega ograniczaniu między innymi ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, dlatego niezgodnym z przepisami prawa byłoby udostępnienie żądanej przez A.S. informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle natomiast art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy bezczynności Starosty w przedmiocie rozpoznania punktu 3 wniosku A.S. z dnia [...] maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "Umowy zawartej pomiędzy Powiatem, a S.K.M. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą P w ramach projektu "Modernizacja kształcenia zawodowego w Powiecie" wraz z aneksami oraz wnioskami o realizację płatności." Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 – dalej jako u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, aktualnie ponaglenia (por. wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05; z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13, publ: baza orzeczeń CBOIS). Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej istotne znaczenie ma ustalenie, czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację lub czy podjął inne ustawą określone czynności, we wskazanym ustawą terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Starosta, jako organ jednostki samorządu terytorialnego, stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP) zobowiązany, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej. Nie ulega również wątpliwości, iż zakresem u.d.i.p. objęte są umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej lub inne podmioty w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych, jako dotyczące majątku publicznego. Zatem żądane przez skarżącego informacje dotyczące umów związanych z realizacją i dofinansowaniem projektu "Modernizacja kształcenia zawodowego w Powiecie" stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust.1 u.d.i.p.); 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy; 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. (art. 16 u.d.i.p.). Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. W ocenie Sądu, nieudzielenie w terminie 14 dni odpowiedzi na złożony przez skarżącego dnia 11 maja 2018 r. wniosek w zakresie punktu 3 spowodowało, że organ popadł w bezczynność, usuniętą dopiero poprzez wydanie decyzji w dniu [...] sierpnia 2018 r., już po wniesieniu skargi do Sądu. Stosownie do uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., pozwalający na umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe, ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec podjęcia czynności wymaganej przepisami u.d.i.p., tj. wydania decyzji administracyjnej załatwiającej pkt 3 wniosku skarżącego już po wniesieniu skargi, odpadła przesłanka wydania przez Sąd orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. O umorzenie postępowania w w/w zakresie wniósł także skarżący w piśmie z dnia [...] września 2018 r. Wobec powyższego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12, publ.: baza orzeczeń CBOIS). Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd ustalił, iż organ pozostawał w bezczynności i jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Z rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, niezwłocznie bowiem po wpłynięciu skargi organ wydał decyzję w przedmiocie punktu 3 wniosku A.S. z [...] maja 2018 r. O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.