II SAB/Go 7/09

Dnia 26 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2009 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E.S. na bezczynność gminy w przedmiocie nie rozstrzygnięcia wniosku dotyczącego nie wydania uchwały w sprawie zakwalifikowania drogi wewnętrznej do drogi gminnej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 roku E.S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sposób rozstrzygnięcia sprawy wszczętej złożonym przez nią wnioskiem dotyczącego wydania decyzji w drodze uchwały Rady Gminy aby drogi nr [...] oraz [...] w miejscowości [...] zaliczono do kategorii dróg gminnych. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, iż była właścicielką gruntów rolnych położonych w miejscowości [...], oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...]. Na jej wniosek dokonano podziału tych nieruchomości w ten sposób, że działkę nr [...] podzielono na 22 działki a nr [...] na 23. Wskutek tego podziału z działek [...] ustanowiono drogę przejazdu do wydzielonych pozostałych działek, jako służebność drogową dla kożdoczesnego właściciela pozostałych wydzielonych działek. E.S. wskazała przy tym, iż wyżej wymienione drogi spełniają parametry techniczne i są otwarte do użytku publicznego i transportu prywatnego. Jednocześnie drogi te łącza różne drogi publiczne. Skarżąca działki, na których znajdują się powyższe drogi chciała przekazać na rzecz Gminy w zamian za nałożoną na nią opłatę adiacencką. Z uwagi na powyższe E.S. wystąpiła do Wójta Gminy (pismo z dnia [...] listopada 2008 roku) oraz Przewodniczącego Rady Gminy (pismo z dnia [...] grudnia 2008 roku) z wnioskiem o zaliczenie w/w dróg do kategorii dróg gminnych. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 roku, nr [...] Przewodniczący Rady Gminy poinformował stronę skarżącą, że nie należy do kompetencji rady ocenianie czy przedmiotowe działki spełniają wymogi aby zakwalifikowane zostały jako droga publiczna gdyż w świetle obowiązujących przepisów aby droga była uznana za drogę publiczną musi spełniać warunki określone przepisami prawa w tym Prawa budowlanego. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 roku, nr [...] Wójt Gminy wskazał, że drogi na działkach nr [...] w czasie podziału nieruchomości zostały wydzielone z przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne przy czym zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004r., Nr 261 póz. 2603 z późn. zm.) tylko działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne gminne, z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa na własność gminy i tylko za takie działki gruntu przysługuje właścicielowi odszkodowanie uzgodnione między właścicielem a właściwym organem. W świetle powyższego zdaniem Wójta skoro przedmiotowa droga wewnętrzna nie jest i nie będzie zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, dlatego nie istnieje możliwość zastosowania przepisu art. 98 ust. 3 w/w ustawy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie, nadto podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko a ponadto wskazał, iż zaproponowany przez stronę skarżącą podział został zatwierdzony decyzjami nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku i nr [...] z dnia [...] września 2008 roku. W decyzjach tych zawarto, w pkt 2, zapis, iż przedmiotowe działki są dostępem do drogi publicznej i aby wymóg dostępu był spełniony konieczne będzie ustanowienia służebności drogowej przez ich właściciela polegającej na swobodnym przejściu i przejazdu dla każdoczesnego właściciela działek przylegających. Spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej wypełnia także sprzedaż wydzielonych działek wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącego drogę wewnętrzną. Wójt Gminy wskazał także, iż strona skarżąca w trybie wskazanych w pouczeniu do w/w decyzji, nie zaskarżyła w nich zawartych postanowień. Zdaniem Wójta Gminy nie polega na prawdzie twierdzenie skarżącej, że przedmiotowe działki łączą gminne drogi publiczne. W terenie tym łączą się drogi, będące wewnętrznymi drogami, których właścicielem gruntów prócz właścicieli prywatnych także jest Gmina. Drogi, własność strony przeciwnej położone w ciągu pól nie zostały zaliczone do kategorii gminnych dróg publicznych. Status drogi wewnętrznej mają łącząca się z działką skarżącej nr [...], drogi [...], a także z działką [...], działka gminna nr [...]. Organ Gminy wskazał nadto, iż w wyżej omawianych decyzjach Wójta Gminy, adresowanych do skarżącej, określony został status wydzielonych działek jako dróg wewnętrznych łączących powstałe w wyniku podziału działki z drogą gminną. Pod warunkiem wydzielenia tych działek został dokonany podział nieruchomości rolnej stanowiącej własność skarżącej. Obecnie uwzględnienie żądania skarżącej prowadziłoby do zmiany prawomocnych decyzji, które były podstawą wpisów do ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych. A w takiej sytuacji każda zmiana w zakresie władania nieruchomością należy do zakresu prawa cywilnego i zdaniem strony przeciwnej nie podlega rozstrzygnięciu w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Wójta Gminy skarga nie jest zasadna także w świetle przepisów ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /Dz. U. z 2007r., nr 19, póz. 115 ze zm./. W świetle art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której korzystać może każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach. Drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych takie jak drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych itp. są drogami wewnętrznymi. Także podjęta przez radę uchwała w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej nie powoduje, że zmienia się jej status na status gminnej drogi publicznej /art. 8 ust 1 i ust 1a tejże ustawy/. Zaliczenie do kategorii gminnych dróg publicznych drogi następuje w drodze uchwały podejmowanej przez radę gminy po uzyskaniu opinii zarządu właściwego powiatu, art. 7 ust 2 ustawy o drogach publicznych. W akcie podejmowania uchwał organ stanowiący jest samodzielny i podlega ustawom i wydanych na ich podstawie upoważnieniom. Wskazane wyżej przepisy ustaw o gospodarce nieruchomościami i o drogach publicznych określają przesłanki przejmowania przez gminę dróg powstałych z podziału nieruchomości i kwalifikowania ich jako gminnych dróg publicznych. Wniosek skarżącej o podjęcie uchwały w przedmiocie zaliczenia działek [...] do kategorii gminnych dróg publicznych pomijając przesłanki merytoryczne, jako pochodzący od osoby nie uprawnionej do inicjatywy uchwałodawczej nie mógł być uwzględniony. W myśl § 35 Statuty Gminy /Uchwała XXXVI/6/02 Rady Gminy z dnia [...].02.2002r w sprawie uchwalenia Statutu, Dz. Urz. Woj. z 2003r. nr 56, póz 928 i z 2005r, nr 43, póz 946/ inicjatywę uchwałodawczą posiada radny, komisja, i wójt; przy czym żadna z tych osób uprawnionych nie wniosła pod obrady rady gminy projektu uchwały. Nadto w odpowiedzi na skargę wskazano, iż w niniejszej sprawie nie występują przesłanki z art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym, pozwalające uznać, że nie podjęcie uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych, działek wskazanych przez skarżącą, narusza prawo. Przepis ten w ocenie Wójta zastosowanie ma wówczas gdy obowiązek podjęcia uchwały w żądanym zakresie przez skarżącą wynikałby z nakazu prawa i jego nie wykonanie naruszałoby interes prawny skarżącej. W ocenie organu skarżąca nie wskazała w swej skardze, jakie to unormowanie nakazuje i zobowiązuje gminę oraz jej organy do podjęcia uchwały o zaliczeniu dróg wewnętrznych, działek [...] do kategorii gminnych dróg publicznych. Nadto zdaniem Wójta w sprawie nie występują również przesłanki aby uznać, iż nie działaniem wskazanych w skardze podmiotów naruszone zostały prawa skarżącej, poza interesem faktycznym polegającym na zamiarze wyzbycia się przedmiotowych działek na rzecz strony przeciwnej za odszkodowaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) - dalej zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Stosownie do § 3 tego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, iż analiza treści przedmiotowej skargi wskazuje, że celem żądania E.S. jest bezczynność gminy w przedmiocie nie rozstrzygnięcia sprawy z wniosku dotyczącego wydania decyzji w drodze uchwały w sprawie zakwalifikowania drogi wewnętrznej do kategorii dróg gminnych. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 7 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. 07.19.115 j.t.) do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). W świetle cytowanych przepisów o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych decyduje rada gminy, w formie uchwały po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z uwagi na powyższe w niniejszej sprawie kluczowym stają się pytania; czy przepis art. 7 ustawy o drogach publicznych, obciąża gminę obowiązkiem czy tylko uprawnieniem do wydania uchwały zaliczającej daną drogę wewnętrzną do kategorii dróg gminnych, oraz czy na tym etapie niniejszego postępowania organy gminy pozostają w bezczynności z powodu niewydania rozstrzygnięcia w formie wskazanej w art. 3 § 2 ust. 1-4 p.p.s.a. Odpowiedź na te pytania warunkować będzie kwestię dopuszczalności przedmiotowej skargi. W tym miejscu zauważyć należy, iż właścicielem działek [...] jest skarżąca, z kolei z ustawy o drogach publicznych wynika, że właścicielem nieruchomości, które tworzą drogi publiczne w tym drogi gminne może być tylko Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Świadczy o tym nie tylko art. 2a ustawy o drogach publicznych, który wyraża tę myśl w sposób jednoznaczny, ale także inne przepisy tej ustawy. Jak wynika z art. 8 ustawy o drogach publicznych tylko w przypadku tzw. dróg wewnętrznych, które nie są drogami publicznymi, wspomina się ogólnie o właścicielach terenów, na których droga jest zlokalizowana. Całość obowiązków i uprawnień związanych z drogami publicznymi została przypisana odpowiednio jednostkom państwowym o specjalnym statusie lub organom jednostek samorządu terytorialnego. Konstrukcja i logika ustawy o drogach publicznych wskazuje jednoznacznie, że nikt poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego nie powinien być właścicielem gruntów, które zajęte są pod drogi publiczne. Potwierdzają to także przepisy dotyczące wywłaszczania takich nieruchomości, które stwarzają możliwość wywłaszczenia ich tylko na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, iż chociażby z tylko z powodu braku własności w/w działek rada gminy nie może zaliczyć przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych. Pamiętać jednak trzeba, że powyższy wywód jest tylko o tyle istotny, iż pozwala ustalić rzeczywiste żądanie skarżącej gdyż analiza jej żądania jest niezbędna w celu określenia ewentualnej bezczynności rady gminy w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku tejże skarżącej. Wykładnia aktów prawnych dotyczących możliwości zaliczenia przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych prowadzi do wniosku, że obecnie obowiązujące przepisy prawne nie formułują nawet w sposób ogólny obowiązku gminy w podjęciu postępowania zmierzającego do zawarcia umowy kupna działek pod drogę gminną. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 roku, sygn. akt I OSK 1381/05, wręcz stwierdzono; " ... iż skorzystanie przez radę gminy z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich sytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Te przepisy są przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego i mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej." Innymi słowy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zakwalifikowanie drogi wewnętrznej do kategorii dróg gminnych jest uprawnieniem a nie obowiązkiem. Oznacza to, iż tym bardziej uzasadniony jest pogląd, iż brak jest postanowień, które w sposób jednoznaczny zobowiązywałyby wójta gminy do podjęcia określonych, konkretnych i sprecyzowanych działań w formie i terminie określonym przepisami prawa. Podobnie ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera norm prawnych, z których można by w jasny sposób wyinterpretować konkretny obowiązek podjęcia określonych działań przez wójta. Z uwagi na powyższe wskazać należy, iż skoro przedmiotem kontroli sądowej jest skarga na bezczynność gminy w przedmiocie nie rozstrzygnięcia sprawy z wniosku dotyczącego wydania decyzji w drodze uchwały w sprawie zakwalifikowania drogi wewnętrznej do kategorii dróg gminnych, to podstawę skargi stanowi art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwany dalej usg. Powyższy przepis przewiduje odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Odpowiednie zaś stosowanie art. 101 ustawy oznacza, iż skarga wnoszona przez zainteresowaną osobę w powyższym trybie, powinna odpowiadać warunkom określonym w art. 101 ustawy, a w szczególności dopuszczalna jest w sprawie z zakresu administracji publicznej i po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu gminy. Nadto prawo do wniesienia skargi z art. 101 a będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. W tym miejscu zauważyć należy, iż sformułowanie art. 101 a ustawy przewidujące wniesienie skargi do sądu administracyjnego na niewykonanie przez organ gminy "czynności nakazanych prawem" jest pojęciem bardzo szerokim. Zgodnie jednak z dotychczas ukształtowaną w tej mierze doktryną prawa, przyjmuje się, iż na warunkach określonych w art. 101 a ustawy może być zaskarżona do sądu administracyjnego bezczynność gminy, polegająca na niepodjęciu uchwały nakazanej prawem. Inaczej mówiąc termin "czynności nakazane prawem" obejmuje działalność uchwałodawczą organów samorządu terytorialnego nakazaną prawem. Omawiana regulacja będzie więc miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Wywieść zatem należy, iż art. 101 a ustawy uprawnia podmioty określone w art. 101 do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych przypadkach, gdy organy samorządu pozostają w bezczynności w podejmowaniu uchwał będąc do tego obligowane konkretnymi unormowaniami. W konsekwencji powyższego, badanie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonaniu tych czynność, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego (por. M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. "ZCO", Warszawa - Zielona Góra 1997, s. 69 - 72). Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność Gminy w przedmiocie nie rozstrzygnięcia sprawy z wniosku dotyczącego wydania decyzji w drodze uchwały w sprawie zakwalifikowania drogi wewnętrznej do kategorii dróg gminnych jest niedopuszczalna. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstawy prawnej nakazującej wójtowi bądź radzie gminy podjęcia określonych działań merytorycznych w formie wskazanej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. i terminie określonym przepisami prawa. Skoro żaden z aktów nie obliguje wójta i rady gminy to działania w formie przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., prowadzi to do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organów administracji. Istota skargi na bezczynność, zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W sprawie niniejszej sąd nie ma takiej możliwości, skoro rozstrzygnięcie sprawy z wniosku dotyczącego wydania decyzji w drodze uchwały w sprawie zakwalifikowania drogi wewnętrznej do kategorii dróg gminnych nie jest obowiązkowe. W świetle powyższego, uznać należy, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organów gminy na niewydanie aktów o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a w przedmiocie nie rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku dotyczącego wydania decyzji w drodze uchwały w sprawie zakwalifikowania drogi wewnętrznej do kategorii dróg gminnych. Skarga taka podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.