II SAB/Go 74/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B.K. na przewlekłość postępowania Zarządu Województwa w przedmiocie oszacowania szkód wyrządzonych przez zwierzynę postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżącej B.K., kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. B.K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Zarząd Województwa w sprawie zgłoszeń szkód łowieckich z dnia [...] czerwca 2020 r., [...]., [...] lipca 2020 r. i [...] oraz wniosków o szacowanie ostateczne ze wskazaniem terminów zbiorów w uprawach objętych ww. zgłoszeniami, wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu, zasądzenie sumy pieniężnej oraz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o odrzucenie skargi ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że zgodnie z art. 50 ust. 1b ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1683; dalej jako u.p.ł.), Skarb Państwa odpowiada za szkody wyrządzone przez zwierzęta łowne, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1, na obszarach niewchodzących w skład obwodów łowieckich. Odszkodowania wypłaca zarząd województwa ze środków budżetu państwa (art. 50 ust. 3 u.p.ł.). Jednakże samo wskazanie, że za szkody w uprawach odpowiada Skarb Państwa, a odszkodowanie wypłaca zarząd województwa, nie przesądza, że odszkodowane to zostaje przyznane decyzją administracyjną, której wydanie poprzedzone jest wszczęciem i prowadzeniem postępowania w trybie k.p.a. W związku z tym roszczenia o odszkodowanie za szkody wyrządzone przez zwierzęta łowne są sprawami z zakresu prawa cywilnego i stosownie do art. 2 § 1 k.p.c. powinny być rozpoznawane przez sądy powszechne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności, w tym czy sądy administracyjne są właściwe do rozpoznania danej sprawy. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają też w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W świetle powyższego należy wskazać, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest dopuszczalna tylko w takich przypadkach, w których organy zobowiązane są do wydania decyzji, postanowień, bądź do dokonania określonej czynności w postępowaniu administracyjnym, jednak z tego obowiązku nie wywiązują się w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub wywiązują się z nich dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. opieszale, nieskutecznie, nieefektywnie. Przedmiotem rozpoznania niniejszej skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Województwa w sprawie oszacowania szkód wyrządzonych przez zwierzęta łowne. Kwestia szacowania szkód oraz wypłaty odszkodowania za szkody wyrządzone przez zwierzęta łowne została uregulowana w u.p.ł. Zgodnie z art. 50 u.p.ł. Skarb Państwa odpowiada za szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, wyrządzone przez zwierzęta łowne objęte całoroczną ochroną (ust. 1). Skarb Państwa odpowiada za szkody wyrządzone przez zwierzęta łowne, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1, na obszarach niewchodzących w skład obwodów łowieckich (ust. 1b). Zgodnie z ust. 2 powołanego artykułu za szkody, o których mowa w ust. 1, wyrządzane na obszarach: 1) obwodów łowieckich leśnych odszkodowania wypłaca Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe ze środków budżetu państwa; 2) obwodów łowieckich polnych i obszarach niewchodzących w skład obwodów łowieckich odszkodowania wypłaca zarząd województwa ze środków budżetu państwa. Za szkody, o których mowa w ust. 1b, odszkodowania wypłaca zarząd województwa ze środków budżetu państwa (ust. 3). Oględzin i szacowania szkód, o których mowa w ust. 1 i 1b, dokonują przedstawiciele podmiotów właściwych do wypłaty odszkodowania (ust. 4). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją przewidzianą w art. 50 ust. 1b i ust. 3 u.p.ł. tj. przypadkiem, w którym szkody spowodowane przez zwierzęta łowne wyrządzone zostały na obszarach niewchodzących w skład obwodów łowieckich. W tej sytuacji odpowiedzialność za szkody ponosi Skarb Państwa, a odszkodowanie wypłaca zarząd województwa ze środków budżetu państwa. Oględzin i szacowania szkód dokonuje przedstawiciel zarządu województwa. W ocenie Sądu zaskarżona przewlekłość postępowania organu nie należy do żadnej kategorii spraw, które mieszczą się w zakresie objętym kognicją sądu administracyjnego, gdyż brak jest przepisu prawa zobowiązującego organ do wydania określonego aktu (decyzji, postanowienia) lub podjęcia czynności administracyjnej w sprawie indywidualnej. Kwestia szacowania szkód wyrządzonych przez zwierzęta łowne na obszarach niewchodzących w skład obwodów łowieckich, a następnie wypłata odszkodowania z tego tytułu nie rozstrzyga sprawy administracyjnej. Szacowanie tych szkód i wypłata odszkodowania nie następują w ramach postępowania administracyjnego. Sąd podziela w pełni poglądy judykatury, iż żaden przepis u.p.ł., ani rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, nie wskazuje, że ustalenie i wypłata odszkodowania za omawiane szkody ma następować w ramach postępowania administracyjnego. Świadczy o tym zarówno analiza przepisów u.p.ł., jak i charakter świadczenia oraz stosunek jaki łączy Skarb Państwa z osobą, która poniosła szkodę, oparty na konstrukcji przewidzianej w prawie cywilnym. Uregulowane w rozdziale 9 u.p.ł. roszczenia o odszkodowanie za szkody wyrządzone w uprawach i plonach rolnych wobec Skarbu Państwa są sprawami z zakresu prawa cywilnego, które stosownie do art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, powinny być rozpoznane przez sądy powszechne (por. wyroki WSA w Lublinie: z dnia 28 maja 2008 r., II SA/Lu 108/08; z dnia 7 lipca 2009 r., III SA/Lu 187/09, postanowienie NSA z dnia 26 marca 2010 r., II OW 88/09, postanowienia WSA w Szczecinie z dnia 31 stycznia 2018 r., II SAB/Sz 6/18, z 28 marca 2019 r., II SAB/Sz 25/19, postanowienie WSA w Warszawie z 13 lutego 2019 r., IV SAB/Wa 50/19). Również analiza uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 120/07, opubl. w OSNC 2008/12/136, OSP 2009/5/52, Biul. SN 2007/12/6, potwierdza charakter cywilnoprawny sprawy o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.ł. Skoro więc sprawa szacowania szkód wyrządzonych przez zwierzęta łowne na obszarach niewchodzących w skład obwodów łowieckich nie należy do kategorii spraw administracyjnych, podlegających kognicji sądów administracyjnych, to również przewlekłość postępowania organu w tym zakresie nie należy do tej kategorii spraw. Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Na marginesie należy wskazać, że tryb postępowania w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej dotyczącej szkód łowieckich został przez ustawodawcę odmiennie uregulowany w odniesieniu do odpowiedzialności ponoszonej przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego. Sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 u.p.ł (protokół oględzin) i sporządzenie protokołu, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 u.p.ł. są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Bez bowiem wykonania tych czynności właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, nie mógłby bowiem: po pierwsze wnieść odwołania do nadleśniczego (art. 46d ust. 1 u.p.ł.), po drugie, następnie uzyskać decyzji ustalającej wysokość odszkodowania stosownie do art. 46e ust. 1 u.p.ł., a po trzecie w razie niezadowolenia z tej decyzji – na podstawie art. 46e ust. 3 u.p.ł - wywieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody (por. postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2020 r., II OSK 865/20). Z tak ukształtowaną procedurą nie mamy natomiast do czynienia, gdy odpowiedzialność za szkody łowieckie ponosi Skarb Państwa. Brak oszacowania przez organ szkód wyrządzonych przez zwierzęta łowne nie tamuje bowiem możliwości dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym, a tym samym nie wywiera bezpośredniego skutku dla praw strony. O zwrocie wpisu (punkt 2 sentencji postanowienia) orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.