II SAB/Go 75/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K.K. i J.K. na przewlekłość postępowania Starosty w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntów I. stwierdza przewlekłość postępowania Starosty, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. w pozostałym zakresie oddala skargę, III. zasądza od Starosty solidarnie na rzecz skarżących K.K. i J.K. kwotę 597(pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. K.K. i J.K. reprezentowani przez radcę prawnego G.K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., poprzedzoną zażaleniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do organu wyższego stopnia, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntów - działki nr [...], wszczętego wnioskiem K. i J.K. z dnia [...] października 2016 r., zakończonego decyzją organu z dnia [...] lipca 2017 r. Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów art.7, 8,12 § 1, 75 § 2, w zw. z art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i 2 k.p.a. i wnieśli o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazali, że od złożenia wniosku o wszczęcie postępowania do wydania decyzji przez organ upłynęło 9 miesięcy. Skarżący podnieśli, że dla wyjaśnienia sprawy celowe było tylko wyznaczenie klasyfikatora z Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych a dalsza korespondencja dotycząca w szczególności powtórnych wniosków o złożenie stosownych oświadczeń, występowanie do Wójta Gminy o przesłanie określonych zaświadczeń, powtarzanie dowodu w postaci wizji terenowej gruntu, były jedynie czynnościami przedłużającymi postępowanie nie mającymi znaczenia dla sprawy, gdyż organ potrzebne mu dla rozstrzygnięcia sprawy dane posiadał bądź to w formie załączników do wniosku z dnia [...] października 2016, bądź z urzędu. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie z uwagi na fakt, że zarzuty skarżących nie znajdują uzasadnienia. Organ szczegółowo zrelacjonował przebieg zdarzeń w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że podejmowane działania miały miejsce bez zbędnej zwłoki. Wynikający z akt administracyjnych, przekazanych przez organ, stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Pismem z dnia [...] października 2016 r. (data wpływu do organu 12 października 2016 r.) K.K. i J.K. reprezentowani przez radcę prawnego G.K. wnieśli o zmianę klasyfikacji gruntów – działki nr [...]. Wnioskodawcy wnieśli o wskazanie klasyfikatora Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych i jego upoważnienie do wykonania czynności aktualizacji klasyfikacji gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,14ha, stanowiącej ich współwłasność w ramach ustroju wspólności majątkowej małżeńskiej, poprzez oznaczenie ich rodzajem Ps – pastwiska trwałe, jak to miało miejsce do dnia [...] października 2007 r. Nadto wskazane pismo zwierało zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych, polegające na pięciomiesięcznym przetrzymywaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. w tej samej sprawie bez przeprowadzenia jakichkolwiek czynności. Starosta zawiadomieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] przekazał ww. pismo skarżących do Zarządu Województwa. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r Zarząd Województwa przekazał Staroście (data wpływ do organu 9 listopada 2016 r.) pismo skarżących z dnia [...] października 2016 r. w celu przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. 28 listopada 2016 r. organ wezwał pełnomocnika skarżących o wyjaśnienie w terminie 7 dni czy: 1.wnosząc o wskazanie klasyfikatora WBGiTR, jego upoważnienie do wykonania czynności klasyfikacyjnych do działki nr [...] strona wnosi o wydanie decyzji o zmianę klasyfikacji gruntów, 2. pokryje koszty na wykonanie czynności klasyfikacyjnych, które w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. zostaną poniesione w jego interesie – współwłaścicieli wskazanego gruntu. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. (data wpływu do organu 8 grudnia 2016 r.) pełnomocnik skarżących wskazał, że wnosi o wydanie decyzji o zmianę decyzji o zmianę klasyfikacji gruntów oraz oświadczył, że jego mocodawcy pokryją koszty wykonania czynności klasyfikacyjnych. [...] stycznia 2017 r. Starosta zlecił wykonanie czynności klasyfikacyjnych dla działki nr [...] klasyfikatorowi WBGITR oraz wystawił upoważnienie do wykonania czynności klasyfikacyjnych A.M.. Jednocześnie organ poinformował pełnomocnika skarżących o zleconych czynnościach klasyfikacyjnych oraz że czynności klasyfikacyjne zostaną wszczęte na podstawie wpłaconej zaliczki na podany rachunek bankowy. W dnu [...] marca 2017 r. upoważniony klasyfikator wykonał wizję terenową w obecności skarżących na działce nr [...]. W dnu 10 kwietnia 2017 r. został przekazany do organu Protokół odbioru z Sprawozdania z wizji terenowej. Pismem z [...] kwietnia 2017 r. organ zawiadomił pełnomocnika skarżących o możliwości zapoznania się z zebranymi dokumentami, uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie oraz złożenia pisemnych wyjaśnień i dokumentów. 18 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżących zapoznał się ze zgromadzonymi dokumentami oraz złożył zastrzeżenia w sprawie prowadzonego postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ poinformował pełnomocnika skarżących o wykonanych czynnościach sprawdzających zleconą klasyfikację gruntów. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Starosta zwrócił się do Wójta Gminy z wnioskiem o wydanie kopii dokumentów tj. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o którą wystąpili właściciele, zaświadczenia o przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego w momencie rozpoczęcia inwestycji i zaświadczenia czy właściciele są płatnikami podatku rolnego. Dnia 17 maja 2017 r. wpłynęło do organu pismo pełnomocnika skarżących w którym wskazał, że z uwagi na brak rozstrzygnięcia ustalenia klasyfikacji, wnosi ewentualnie o o aktualizację klasyfikacji gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,14 ha stanowiącej własność mocodawców na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej, poprzez oznaczenie jej rodzajem B-RVI (dla powierzchni 0,06 ha) i B-PsV (dla powierzchni 0,08 ha) – odpowiednio dla klasyfikacji obowiązującej przed 10.10.2007 r. W dniu 22 maja 2017 r. do organu wpłynęło zaświadczenie Wójta Gminy z dnia [...] maja 2017 r. informujące, że skarżący nie są płatnikami podatku rolnego. Dnia 31 maja 2017 r. wpłynęły do organu dokumenty: zaświadczenie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] o przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego w planie zagospodarowania przestrzennego na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z załącznikiem z mapy PZP, kopia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] wraz z kopią Planu realizacyjnego wykonanego na mapie do celów projektowych oraz kopia wniosku J.K. z dnia [...] maja 1995 r. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. organ ponownie zawiadomił pełnomocnika skarżących o możliwości zapoznania się z zebranymi dokumentami, uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie oraz złożenia pisemnych wyjaśnień i dokumentów. 2 czerwca 2017 r. wpłynęło do organu pismo pełnomocnika skarżących do którego zostały załączone dokumenty: decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu teren z dnia [...] maja 1995 r., zaświadczenie z dnia [...] października 2015 r. o przeznaczeniu działki nr [...]. Pełnomocnik wskazał, ze w sprawie zostały przekroczone wszelkie terminy i dlatego wniósł o jak najszybsze wydanie decyzji administracyjnej. 16 czerwca 2017 pełnomocnik skarżących zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożył pisemne zastrzeżenia do prowadzonego postępowania w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów. [...] czerwca 2017 r. organ zawiadomił pełnomocnika skarżących o przeprowadzeniu oględzin działki nr [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. pełnomocnik skarżących złożył zażalenie na działanie organu tj. Starosty w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. [...] lipca 2017 r. zostało przeprowadzone oględziny na działce nr [...] działki na ww. działce. Podczas oględzin spisano protokół i wykonano 12 zdjęć. Dnia [...] lipca 2017 r. Starosta wydał decyzję nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej p.p.s.a.). kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach. Sprawa niniejsza dotyczy skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntów - działki nr [...], zainicjowanego wnioskiem K. i J.K. z dnia [...] października 2016 r. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie co oznacza sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy i jak zażalenie lub wezwanie zostało przez właściwy organ rozpatrzone. Niniejsza sprawa sądowoadministracyjna została wszczęta po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pełnomocnik skarżących przed złożeniem skargi wniósł zażalenie na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę. Zdaniem Sądu skoro zażalenie skarżących zostało złożone w toku trwającego postępowania administracyjnego mają do niego zastosowanie przepisy dotychczasowe (art. 16 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw). Zażalenie na niezałatwienie sprawy nie wszczyna bowiem odrębnego postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość", do czasu wskazanej nowelizacji k.p.a. i p.p.s.a, nie zostały zdefiniowane ustawowo. W wyniku nowelizacji bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W literaturze stwierdzono, że mimo wprowadzenia do k.p.a. definicji obu tych pojęć, aktualne zostaje rozumienie powyższe terminów utrwalone w orzecznictwie i nauce prawa (A.Kraczkowski, w: R. Hauser i M. Wierzbowski /red./, K.p.a. Komentarz, C.H. BECK 2017, s. 1002, 413-1-414). Definicja przewlekłości postępowania, zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. pozostaje bardzo ogólna. Jak wskazuje się w piśmiennictwie należy przyjąć, że pojęcie przewlekłości postępowania w rozumieniu Kodeksu powinno być rozumiane w sposób przyjęty w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia "w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ocena długotrwałości postępowania zależy zatem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, w szczególności dotyczące złożoności sprawy, sposobu zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (zob. P.M. Przybysz Komentarz do art. 37 k.p.a. po nowelizacji vide: LEX, wyrok z 23 marca 1994 r. w sprawie Silva Pontes v. Portugalia, Series A no. 286-A, s. 15, § 39; zob. także D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, Sam. Teryt. 2008, nr 11). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). W rezultacie, przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Oznacza to, że aby można było stwierdzić, iż postępowanie organu jest dotknięte przewlekłością jego prowadzenia Sąd dokonuje oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowań (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., I OSK 1478/16, wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II OSK 34/1, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto podnieść trzeba, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynności organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5). W rozpoznawanej sprawie Starosta decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Należy wskazać, że dopuszczalne jest wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. NSA w wyroku z dnia 3 września 2013 r. (II OSK 891/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdził, iż "wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a." co uzasadnił możliwym szerszym znaczeniem wyroku w sprawie przewlekłości postępowania w stosunku do wyroku dotyczącego bezczynności postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., II GSK 4544/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy wskazać, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Przenosząc powyższe wywody na kanwę rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia przez Starostę postępowania okazał się zasadny. W ocenie Sądu ze stanu faktycznego wynika, iż postępowanie nie cechowała należyta dynamika, a czynności postępowania nie były należycie skoncentrowane. I tak: - Dopiero po 19 dniach od otrzymania wniosku skarżących przesłanego przez Zarząd Województwa organ podjął pierwszą czynność polegającą na wezwaniu pełnomocnika skarżących do złożenia wyjaśnień (pismo organu z dnia [...] listopada 2016 r.), - Dopiero [...] stycznia 2017 r. (odpowiedź pełnomocnika skarżących na ww. wezwanie organu wpłynęła do organu 8 grudnia 2016 r.) Starosta zlecił wykonanie czynności klasyfikacyjnych dla działki nr [...] klasyfikatorowi WBGITR oraz wystawił upoważnienie do wykonania czynności klasyfikacyjnych A.M.. - Dopiero [...] maja 2017 r. (po upływie ponad 6 miesięcy od otrzymania wniosku skarżących do rozpoznania i upływie 35 dni od otrzymania Protokołu odbioru z Sprawozdania z wizji terenowej – [...] kwietnia 2017 r.) organ zwrócił się do Wójta Gminy o wydanie dokumentów tj. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaświadczenia o przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego w momencie rozpoczęcia inwestycji oraz zaświadczenia czy właściciele są płatnikami podatku rolnego, - Dopiero [...] lipca 2017 r. zostały przeprowadzone oględziny działki nr [...], podczas gdy wniosek pełnomocnika skarżących o ewentualną aktualizację klasyfikacji gruntów wpłynął do organu 17 maja 2017 r. W ocenie Sądu wskazane powyżej czynności organu świadczą jednoznacznie o opieszałym, nieskutecznym i nieefektywnym prowadzeniu postępowania administracyjnego. Wymaga podkreślenia, że organ dopiero [...] maja 2017 r. wystąpił do Wójta Gminy o wskazane powyżej dokumenty. W tym kontekście należy podnieść, że rozpoznawanej sprawy nie można uznać za skomplikowaną pod względem faktycznym lub prawnym. Już treść wniosku skarżących i załączonych dokumentów wskazywała na istotne okoliczności faktyczne i prawne wymagające ustalenia w toku postępowania. Wskazać również trzeba, że pełnomocnik skarżących zwracał uwagę na opieszałe działanie organu i brak zawiadomień ze strony organu o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i braku wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji zdaniem Sądu w okresach, w których organ mimo, iż podejmował czynności procesowe można przypisać mu przewlekłe prowadzenie postępowania. Starosta nie dochował bowiem należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt I wyroku). Sąd uznał jednak, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Należy bowiem zauważyć, że w trakcie całego postępowania okresy braku aktywności procesowej nie były znaczne i liczne. Nadto organ dnia [...] lipca 2017 r. wydał decyzję administracyjną. Z tych samych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z powołanych powyżej przyczyn skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku). O należnych skarżącym kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 202 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się: - wpis od skargi w wysokości 100 zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), - opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, - wynagrodzenie pełnomocnika skarżących ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).