II SAB/Go 76/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi A.W. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. umorzyć postępowanie, 2. odstąpić od zasądzenia od Dyrektora Szkoły Podstawowej zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. 1. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. A.W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Szkoły Podstawowej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r., przesłanym drogą elektroniczną, zwróciła się do szkoły o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: – "wskazanie czy w 2017 r. mieliście Państwo obsługę prawną, w jakim trybie obsługa prawna została wyłoniona, na jaką kwotę została zawarta umowa o obsługę prawną oraz o przesłanie kopii tej umowy"; – "wskazanie czy w 2018 r. posiadacie Państwo obsługę prawną, w jakim trybie obsługa prawna została wyłoniona, na jaką kwotę została zawarta umowa o obsługę prawną oraz o przesłanie kopii tej umowy". Jako podstawę prawną wniosku o udzielenie informacji skarżąca wskazała przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1330; dalej u.d.i.p.). Do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że bezczynność miała rażący charakter, o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz o zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości. Do skargi skarżąca załączyła wydruk wniosku o udzielenie informacji publicznej wysłany z elektronicznej z poczty skarżącej ([...]) na adres poczty internetowej szkoły. 2. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie, ewentualnie zaś o oddalenie skargi w całości lub, ewentualnie, o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji, stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenie prawa oraz niezasądzanie kwoty pieniężnej, zaniechanie wymierzenia grzywny. W uzasadnieniu odpowiedzi w pierwszej kolejności podniesiono brak legitymacji procesowej szkoły, która w tej sprawie przysługuje jej organowi czyli dyrektorowi szkoły. W odniesieniu do wniosków ewentualnych wskazano, że w okresie, w którym wniosek został złożony drogą elektroniczną (ferie zimowe) szkoła miała problemy z dostępem do Internetu. Wniosek taki nie dotarł do szkoły, a wiadomość o wniosku organ powziął dopiero ze skargi i w ustawowym terminie udzielił informacji. Nadawca nie zażądał potwierdzenia odbioru wiadomości ani nie nadał jej wysokiego priorytetu. Z tych względów niezasadne jest również zobowiązywanie organu do udzielania informacji, a tym bardziej uznanie rażącego naruszenia prawa i zasądzanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej. Podniesiono również, że wniosek nie był motywowany potrzebą pozyskania informacji, lecz wykorzystania instytucji dostępu do informacji w celu pozyskiwania wynagrodzenia z zasądzonych kosztów sądowych. Do odpowiedzi na skargę dołączono dokumenty wykazujące status prawny i organizacyjny szkoły oraz prace dotyczące budowy sieci teleinformatycznej (z których przeprowadzono dowód na rozprawie w dniu 18 października 2018 r.). 3. Pismem procesowym z dnia [...] października 2018r. pełnomocnik skarżącej sprecyzowała skargę wskazując, że dotyczy ona bezczynności organu szkoły – jej dyrektora oraz wniosła o umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu pisma podkreślono, że skarżąca ma prawo pozyskiwania informacji, a fakt bezczynności organu pozostaje bezsporny, gdyż zarządzanie obsługą wpływającej korespondencji należy do obowiązków organu. Wniesiono również o oddalenie wniosków dowodowych pełnomocnika organu. Na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o ewentualne nieobciążanie organu kosztami sądowymi z przyczyn wskazanych w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. 4. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). 5. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku A.W. z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej obsługi prawnej szkoły. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (co niestety, zapewne wbrew szczerej intencji komentatorów, prowadzi w niektórych przypadkach do nadużywania skarg). Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). 6. Trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, że adresatem obowiązku i zarazem stroną postępowania jest dyrektor szkoły jako organ jednostki organizacyjnej gminy realizującej zadania własne gminy w zakresie edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 996), stanowi podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Skarga w tym zakresie została jednak doprecyzowana co sanuje jej brak (w tym przypadku nie mający cech braku konstrukcyjnego nieusuwalnego. Na marginesie pełnomocnikowi strony skarżącej, będącemu zawodowym prawnikiem, warto wskazać, że w sytuacji wnoszenia wielu skarg o tym samym zakresie przeciw tożsamym rodzajowo podmiotom (szkoły i przedszkola) z treści poprzednich orzeczeń tutejszego sądu powinien już posiąść wiedzę, kto jest stroną przeciwną w sprawie). Poza sporem jest natomiast to, że zakresem u.d.i.p. objęte są umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej lub inne podmioty w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych, jako dotyczące majątku publicznego. Dotyczy to umów o świadczenie usług prawnych, ponieważ są finansowane ze środków publicznych (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., I OSK 2606/15, CBOSA). Zatem żądane przez skarżącą informacje dotyczące umów o obsługę prawną stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. 7. W przedmiotowej sprawie spór o zasadę sprowadza się wyłącznie do kwestii kosztów, gdyż wobec realizacji wniosku w całości skarżąca cofnęła skargę i wniosła o umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania. Jeśli zaś chodzi o samo postępowanie sądowe wobec wniosku strony skarżącej podlegało ono umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się do zasadności żądania kosztów, których przyznanie jest konsekwencją oceny zasadności skargi, organ zakwestionował to, że otrzymał wniosek skarżącej w dniu 20 lutego 2018 r. i to, że nie udzielił na niego odpowiedzi w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Powołano się tu na problemy szkoły z odstępem do internetu, jak i to, że wysłanie wiadomości w zwykłym trybie nastąpiło niejako "na ryzyko" nadawcy. Jeśli chodzi o te argumenty w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd co do tego, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na wskazany przez adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. np. postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15 i 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15, CBOSA). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14, CBOSA). Ryzyko nieodebrania, czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres elektroniczny organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/14, CBOSA). 8. Z powyższego wynika, że skarżąca miała prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w "zwykłej" formie elektronicznej i z takiej drogi skorzystała przesyłając wniosek na adres elektroniczny szkoły. Zasługują jednak na wiarę twierdzenia strony przeciwnej, że z powodu prac dotyczących modernizacji sieci informatycznej, niezależnych od organu, mogły występować zakłócenia w komunikacji. Prace te zostały wykazane dokumentami przedłożonymi do odpowiedzi na skargę (dopuszczonych jako dowód na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.). Sąd odstąpił od obciążania organu kosztami postępowania w całości mając na uwadze również to, że skarga jest jedną z kilkudziesięciu tożsamych treściowo skarg, które wpłynęły już do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., sporządzonych według jednego szablonu i opartych na tym samym stanie faktycznym (mailu kierowanego w godzinach wieczornych w okresie ferii zimowych z anonimowego adresu na adres skrzynek pocztowych placówek oświatowych w małych miasteczkach i wsiach). Jakkolwiek przy specyficznej konstrukcji prawa dostępu do informacji trudno jest wykazać nadużywanie tego prawa, to okoliczności sprawy, w tym podnoszone przez szkołę racje, a nadto społeczne funkcje i zakres zadań realizowanych przez szkołę (nie będących klasycznym organem administrującym) uzasadniają, zdaniem Sądu, zwolnienie organu od obciążania go kosztami sprawy sądowej (art. 206 p.p.s.a.).