II SAB/Go 85/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi G.D. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wyrobów budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania przez organ akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G.D. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia [...] października 2013r. G.D. wystąpił ze skargą na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując, iż dotyczy "[...] i wykonania decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r." , wyjaśniając jednocześnie, że od trzech miesięcy nie ustalono nic, choć wiadomo od zawsze, iż N nie produkuje słupów A-owych, lecz tylko pojedyncze. Tak samo wiadomo, iż we wszystkich słupach pojedynczych jest brak belek ustojowych. Jest więc podstawa do działań PINB, a nic nie czyni. Zarządzeniem z dnia 30 stycznia 2013 r. – doręczonym w dniu 06 lutego 2014 r. - zobowiązano skarżącego do sprecyzowania skargi przez wskazanie, czy jego skarga z dnia [...] października 2013 r. na przewlekłość postępowania dotyczy braku podjęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego czynności mających na celu wykonanie decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], a tym samym wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji w terminie 7 dni - pod rygorem uznania, iż jego skarga dotyczy właśnie braku podjęcia czynności mających na celu wszczęcie egzekucji obowiązku nałożonego wyżej wymienioną decyzją. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. wskazał, iż skarga jest na przewlekłość PINB, gdyż brak jest reakcji tego organu na bezprawie powstałe przez zastosowanie materiałów niedopuszczonych do zastosowania w budownictwie – 6 żerdzi drewnianych. W ocenie skarżącego powyższy organ posiada tą wiedzę od półtora roku, gdyż przedłożono deklarację zgodności dla słupów telegraficznych, a nie energetycznych. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, iż decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nakazano E Sp. z o.o. Oddział w linii elektroenergetycznej ŚN, odcinek: stacja trafo S-4085 wieś [...] – słup linii głównej nr [...], odgałęzienia idącego przez działki nr [...] (numeracja sprzed podziału działki nr [...]) w [...], wymienić drewniane słupy na sprawne. Zobowiązany w dniach [...] maja 2012 r. wykonał obowiązek nakazany decyzją, co potwierdziły ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2012r. W dniu [...] lipca 2013r. przeprowadzono ponownie oględziny słupów drewnianych odgałęzienia linii ŚN nr L-405/12, dokonano analizy dokumentów przedłożonych przez E Sp. z o.o. oraz w dniu [...] sierpnia 2013 r. przesłuchano świadka – kierownika robót Budowlanych, w wyniku czego stwierdzono brak naruszenia przepisów prawa budowlanego. Jednakże w dniu 7 października 2013 r. organ otrzymał od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo zawierające informację, że wyroby budowlane – słupy drewniane typ. S12.1, wbudowane w odgałęzienie linii ŚN nr L-405/12 nie w pełni spełniają wymagania ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych. W konsekwencji pismem z dnia [...] listopada 2013 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wyrobów budowlanych – słupów drewnianych typu S12.1 wbudowanych w odgałęzienie nr [...] linii ŚN nr L-405 w miejscowości [...]. Postępowanie pozostaje w toku. W kolejnym piśmie, a mianowicie z dnia [...] stycznia 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że postępowanie nadal pozostaje w toku. W dniu [...] stycznia 2014r. wydał bowiem postanowienie nr [...] nakładające na E Sp. z o.o. Oddział obowiązek dostarczenia w terminie do dnia "28 lutego 2013 r." ekspertyzy technicznej dotyczącej wyrobów budowlanych - słupów drewnianych typ. S12.1 wbudowanych w odgałęzienie nr [...] linii ŚN nr L-405. Natomiast w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, iż powyższe postępowanie nadal jest w toku, gdyż postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. przedłużył termin do wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] marca 2014 r. W piśmie z dnia [...] marca 2014 r. skarżący złożył wniosek o zwrot kosztów postępowania . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przed wniesieniem skargi - stosownie do treści art. 52 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 – określanej dalej jako k.p.a.) – skarżący wyczerpał tok instancji, składając do właściwego organu wyższego stopnia tj. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie z dnia [...] października 2013r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Znajduje się ono w aktach administracyjnych zakończonych pismem Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. [...]. W ocenie Sądu G.D. ma interes prawny uzasadniający uznanie go za stronę postępowania w niniejszej sprawie. Sposób wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], a mianowicie naruszający przepisy prawa budowlanego poprzez zastosowanie wyrobów niedopuszczonych do użycia w budownictwie, istotnie może wpływać na zakres praw i obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa przysługujących lub obciążających skarżącego. Sporne słupy linii energetycznej, których dotyczy postępowanie znajdują się bowiem m.in. na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącego. Oceniając postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, prowadzonego w przedmiocie użycia wyrobów budowlanych – słupów drewnianych typu S12.1 wbudowanych w odgałęzienie nr 12 linii ŚN nr L-405 w miejscowości [...] niespełniających odpowiednich norm, Sąd doszedł do przekonania, iż organ działał w sposób przewlekły. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Normatywnym wyrazem tej zasady jest art. 12 § 1 k.p.a. Dodatkowo, na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Dopełnieniem tej generalnej zasady są określone ustawą instrukcyjne terminy załatwiania spraw, i tak zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z obowiązkiem tym skorelowany jest odpowiednio obowiązek informowania strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie wynikającycm z art. 35 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Tak więc z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, ale postępowanie prowadzone jest zbyt długo bez uzasadnionych względów, na przykład z powodu podejmowania czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, bądź wyznaczenia zbyt długiego terminu zakończenia postępowania, niewynikającego z toku postępowania i konieczności dokonywania potrzebnych do zakończenia sprawy czynności procesowych. Dla oceny czy organ działa w sposób "przewlekły" nie ma znaczenia to, czy podejmował w trakcie postępowania jakiekolwiek czynności, a nawet rozstrzygnięcia, lecz to czy rzeczywiście podjęte przez niego działania doprowadziły do sprawnego załatwienia postępowania bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że dokonanie kontroli działań organów administracyjnych przez sąd administracyjny pod kątem "przewlekłości postępowania" winno polegać na wnikliwej oraz wieloaspektowej analizie i ocenie działań organu prowadzącego sprawę w kontekście zasad i szczegółowych unormowań procedury administracyjnej. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy organ administracji prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, gdy wykonywane są czynności zbędne lub działania pozorne, a także gdy organ powstrzymuje się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działania organu oraz sytuacje, w których organ administracji bez rzeczywistej potrzeby przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., mimo że formalnie nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12). Dokonując analizy przeprowadzonego postępowania należy wskazać, iż decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nakazano – na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm. określanej dalej jako u.p.b. ) – E Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, E Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Oddział w linii energetycznej średniego napięcia (ŚN), odcinek : stacja trafo S – 4085 [...] – słup linii głównej nr 405/68, odgałęzienia idące przez działki nr [...], wymienić drewniane słupy na sprawne technicznie w terminie 100 dni od daty otrzymania decyzji. W dniu [...] czerwca 2012 r. sporządzono protokół, w którym stwierdzono wykonanie obowiązków określonych w powyższej decyzji. Przy czym uczestniczący w tej czynności skarżący podkreślał, iż wymiana słupów nastąpiła bez wymaganego zezwolenia budowlanego. Również na tą tylko okoliczność powoływał się skarżący w czterech pismach z dnia [...] czerwca 2012 r. znajdujących się w aktach. Ponadto w dniu [...] czerwca 2012r. E załączyła do akt dokumenty wskazujące jej zdaniem, iż użyte materiały posiadają stosowne deklaracje zgodności. Po otrzymaniu tych dokumentów organ nie podejmował żadnych czynności mających na celu sprawdzenie prawidłowości użytych materiałów budowlanych aż do lipca 2013 r. Wówczas bowiem skarżący złożył pismo z dnia [...] lipca 2013 r. w którym domagał się on wszczęcia postępowania administracyjnego, wskazując, iż pojawiły się nowe kwestie - poza wspomnianą samowolą budowlaną - a mianowicie, iż roboty zostały wykonane niezgodnie ze sztuka budowlaną, w tym również z uwagi na wykorzystanie słupów niewiadomego pochodzenia, nie posiadających certyfikatów i aprobat technicznych, znaków CE i B. Także pismo skarżącego z dnia [...] lipca 2013r. zawiera żądanie nakazania rozbiórki słupów, z uwagi na wykorzystanie materiałów niedopuszczonych do stosowania w budownictwie. Czynności kontrolne w tym przedmiocie przeprowadzono dnia [...] lipca 2013 r. w których wziął udział skarżący. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. zwrócono się do E Sp. z o.o. o przedłożenie dokumentów potwierdzających dopuszczenie wbudowanych wyrobów budowlanych do obrotu albo jednostkowego zastosowania. Wśród przedłożonych dokumentów znajduje się deklaracja zgodności nr [...] dotycząca słupów drewnianych impregnowanych. użytych na działce skarżącego, a przeznaczonych do budowy linii teletechnicznych napowietrznych spełniających normę PN-EN 12465:2002. Ponadto do tej deklaracji dołączony był mail od producenta wskazujący, iż norma PN-EN 12465 : 2002 dotyczy słupów linii napowietrznych zarówno teletechnicznych, jak i elektrotechnicznych, w związku z tym słupy te mogą być zastosowane również do energetycznych linii napowietrznych. Kolejne pismo organ nadzoru budowlanego skierował do wspomnianej spółki w dniu [...] sierpnia 2013 r. domagając się przedłożenia książki obiektu budowlanego z protokołami okresowej kontroli sprawdzenia stanu technicznego. Dnia [...] sierpnia 2013 r. przeprowadzono czynność przesłuchania świadka – S.S. – kierownika robót budowlanych przy wymianie słupów. Kolejną kontrolę organ przeprowadził w dniu [...] września 2013 r. jednakże dotyczyła ona kwestii wykonania prac konserwacyjnych na słupach i nieodpowiednich zwisów linii. Powyższych czynności organ dokonał nie wszczynając w tym zakresie postępowania administracyjnego w sprawie w ramach czynności kontrolnych . Niezależnie od wyżej wskazanych pism skarżący kierował do organu wnioski w których domagał się rozbiórki żerdzi drewnianych (pisma [...].07.2013r., [...].07.2013r. [...].08.2013r., [...].09.2013r., [...].10.2013r. [...].10.2013r.). Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. poinformowano skarżącego, iż w zgłoszonej sprawie organ podjął czynności kontrolne. Pismem z dnia [...] listopada 2013r. Wojewódzkie Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzonych nieprawidłowościach w zakresie wykorzystanych materiałów budowlanych, a mianowicie , iż wyprodukowana partia słupów mimo wystawienia krajowej deklaracji zgodności nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. jest ona niezgodna z § 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie sposobów deklarowania zgodności wyrobów budowlanych oraz sposobu znakowania ich znakiem budowlanym (Dz. U nr 148, poz. 2041), producent bowiem wystawił tą deklarację i oznakował nią wyrób bez przeprowadzenia oceny zgodności we właściwym systemie tj. systemie 2 + . Mimo otrzymania tego pisma w dniu 07 listopada 2013r. organ dopiero w dniu 18 listopada 2013 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie wyrobów budowlanych – słupów drewnianych S.12..1 wbudowanych w odgałęzienie linii ŚN nr L-405. Następnie w dniu [...] stycznia 2014r. przeprowadzona zostaje kolejna kontrola, wyznaczona w dniu 18 grudnia 2013r., a w dniu [...] stycznia 2014 r. organ wydał postanowienie nr [...] w sprawie nałożenia na E Sp. z o.o. Oddział obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej mającej na celu ustalenie, czy słupy spełniają normę PN-EN 12465:2002. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] przedłużono, na wniosek zobowiązanego, termin przedstawienia żądanej ekspertyzy do dnia 31 marca 2014 r. Organ w toku postępowania nie wywiązał się również z obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a, a mianowicie nie poinformował skarżącego o niemożliwości rozpoznania sprawy w ustawowym terminie, przyczynach zwłoki oraz nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Nie ulega wątpliwości, iż skarżący co najmniej od lipca 2013 r. ( vide pismo z dnia [...] lipca 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu 03 lipca 2013 r.) wprost domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z zastosowaniem – jego zdaniem - słupów niedopuszczonych do stosowania w budownictwie. Organ wprawdzie podjął czynności kontrolne, które nie są tożsame z wszczęciem postępowania administracyjnego, a które prowadził w sposób mało efektywny i skoncentrowany, o czym świadczą przerwy między poszczególnymi czynnościami albo domagając się dokumentów, które były już przedkładane przez zobowiązaną spółkę w czerwcu 2012r. Czynności te powinny doprowadzić do wszczęcia właściwego postępowania albo podjęcia innego rozstrzygnięcie ustosunkowującego się do wniosku skarżącego. Organ uczynił to dopiero w listopadzie 2013r. i to po upływie ponad miesiąca od otrzymania pisma WINB, wskazującego na wadliwość deklaracji zgodności wystawionej w odniesieniu do spornych słupów. Następną czynność organ wykonał dopiero po miesiącu wyznaczając kolejny termin kontroli na miejscu, nie zawiadamiając o tym skarżącego. Sprawa nadal nie jest zakończona w związku z oczekiwaniem na ekspertyzę, która ma wyjaśnić, czy mimo braku przeprowadzenia przez producenta oceny zgodności słupów we właściwym systemie, spełniają one obowiązujące normy. Przedwczesne jest w niniejszym postępowaniu rozstrzyganie o celowość tej czynności, nie ulega jednak wątpliwości, iż organ uznając potrzebę przedłożenia tej ekspertyzy mógł to uczynić na samym początku postępowania, a nie wyznaczać kolejną już kontrolę na miejscu . W świetle powyższych okoliczności należy uznać, iż organ podejmował czynności w sposób opieszały, nieefektywny, bez należytej ich koncentracji, nie informując jednocześnie przy tym skarżącego o przyczynach zwłoki, nie wyznaczając również nowego terminu załatwienia sprawy. Oczywiście w niniejszej sprawie pojawiło się szereg wątpliwości, jednakże organ nadzoru obowiązany był niezwłocznie je wyjaśnić, uwzględniając zasady wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.p.b., ale także art. 12 k.p.a. nakładający na organ obowiązek szybkiego i wnikliwego działania, które w tym przypadku przekłada się na zapewnienie bezpieczeństwa wykonanych robót i potencjalnego zagrożenia, jakie mogą one wywoływać w stosunku do otoczenia. W kontrolowanym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchybił powyższym obowiązkom, naruszając jednocześnie wskazane przepisy ustawy – Kodek postępowania administracyjnego. Uzasadnia to uznanie, iż postępowanie organu było prowadzone przewlekłe , w konsekwencji czego Sąd zobowiązał organ - zgodnie z powołanym art. 149 § 1 p.p.s.a - do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca od otrzymania akt wraz prawomocnym wyrokiem ( pkt I sentencji ). Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 808-812). Przy czym stan faktyczny i prawny winien być niewątpliwy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r. , I OSK 1204/13 ). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie . Należy bowiem uwzględnić szczególny oraz sporny charakter podlegającego kontroli postępowania, pojawiające się w nim wątpliwości wywołane przez producenta spornych słupów, posługującego się deklaracją zgodności, która została zakwestionowana. Ponadto Sąd nie stwierdzając rażącego naruszenia prawa kierował się tym, iż w istocie organ wykonywał szereg czynności tyle tylko, iż bez należytej ich efektywności i koncentracji. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., który przewiduje zwrot kosztów na rzecz skarżącego od organu w razie uwzględnienia skargi. Na koszty te składa się wpis w wysokości 100, zł ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).