II SAB/Go 90/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi B.M. – S. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie wydania decyzji oddala skargę. B.M.-S. wniósł skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( dalej jako: Kierownik BP ARiMR ) w sprawie "niewydania decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2006 roku". Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] marca 2005 roku skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek z dnia [...] marca 2005 roku o przyznanie pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego. W dniu [...] kwietnia 2006 roku Kierownik BP ARiMR ( w osobie E.S. ) wydał decyzję nr [...] odmawiającą skarżącemu przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. [...] października 2006 roku B.M.–S. złożył w BP ARiMR pismo z dnia [...] października 2006 roku z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...] odmawiającą pomocy dla gospodarstw niskotowarowych i z wnioskiem o jej uchylenie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku Kierownik BP ARiMR odmówił wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR ( dalej jako : OR ARiMR ) z dnia [...] listopada 2007 roku. W wyniku skargi B.S. – M. decyzje organów obu instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 kwietnia 2008 roku w sprawie II SA / Go 40/08. W uzasadnieniu WSA wskazał, iż o ile fakt wydania i doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...] nie budzi wątpliwości, bo skarżący takiej okoliczności nie zaprzeczał , to zachodzi konieczność ustalenia daty doręczenia jej w celu stwierdzenia kiedy stała się ona ostateczna. W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, wykonując wskazania WSA, organ wzywał skarżącego do wskazania daty otrzymania decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 roku. W odpowiedzi skarżący oświadczył, iż wskazanego aktu nie otrzymał. Wobec takiego oświadczenia listem poleconym organ przesłał na adres skarżącego kopię decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...], ze stwierdzeniem jej zgodności z oryginałem. Kopia decyzji, jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki poleconej, została skarżącemu doręczona w dniu 8 lutego 2008 roku. Ponownie przeprowadzone postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącego o wznowienia postępowania zakończone zostało decyzją Kierownika BP z dnia [...] grudnia 2008 roku [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 roku odmawiającej przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego . Jeszcze w toku postępowania, wywołanego jego wnioskiem o wznowienie postępowania, skarżący złożył wniosek z dnia [...] kwietnia 2007 roku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 roku Dyrektor OR ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności wskazanego aktu. Decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] czerwca 2008 roku rozstrzygnięcie organu I instancji zostało utrzymane w mocy. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie V SA/Wa 2257/08 uchylił decyzje organów obu instancji. Z uzasadnienia wyroku wynika, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...] została wysłana na adres skarżącego, zamieszkującego na terenie Niemiec, listem poleconym Nr [...] w dniu 7 kwietnia 2006 roku. Organ I instancji nie uzyskał zwrotnego potwierdzenia doręczenia skarżącemu przesyłki poleconej zawierającej wskazaną decyzję. Wszczęte przez organ postępowanie reklamacyjne dotyczące przesyłki poleconej zakończyło się niepowodzeniem – administracja pocztowa Niemiec ze względu na upływ 6 miesięcznego terminu odmówiła organowi informacji na temat losów reklamowanego listu poleconego. Wskazując na brak dowodu doręczenia decyzji skarżącemu oraz zaprzeczenie przez niego faktowi jej otrzymania sąd stwierdził, iż nie weszła ona do obrotu prawnego i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie istnieje przedmiot rozstrzygania, co obliguje organ do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 105 Kpa. Rozpoznając ponownie sprawę, wszczętą wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 roku Dyrektor OR ARiMR umorzył postępowanie. W toku postępowania nieważnościowego tj. dniu 17 lutego 2009 roku do PB ARiMR wpłynęło odwołanie B.S. – M. ( pismo z dnia [...] lutego 2009 roku ) od decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...], doręczonej mu w formie kopii ze stwierdzeniem jej zgodności z oryginałem w dniu [...] lutego 2009 roku. Rozpoznając to odwołanie Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2009 roku nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...]. Postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargą B.M.-S. na decyzję organu odwoławczego zostało postanowieniem z dnia [...] października 2009 roku zawieszone do czasu ostatecznego zakończenia postępowań administracyjnych prowadzonych w trybach nadzwyczajnych ( sprawa II SA/Go 340/09 ). Pismem z dnia [...] września 2009 roku B.M. – S. skierował do Dyrektora ARiMR zażalenie w trybie art. 37 Kpa zarzucając Kierownikowi BP ARiMR bezczynność w sprawie złożonego przez niego w 2005 roku wniosku o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu wskazywał, iż kierownik BP ARiMR doręczył mu jedynie kopię decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...], co prowadzi do uznania, iż do doręczenia wydanego przez organ aktu nie doszło. Powołując się na pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 27 października 1998 roku w sprawie II SA/Gd 1618/96 wywodził, iż obowiązkiem organu jest doręczenie stronie decyzji przez co należy rozumieć doręczenie jej oryginału tj. aktu podpisanego przez osobę upoważnioną do jego wydania. W dniu [...] października skarżący wezwał OR ARiMR do doręczenia mu decyzji w terminie 7 dni . Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 roku nr [...] Dyrektor OR ARiMR, powołując się na przepis art. 37 Kpa, uznał zażalenie za nieuzasadnione stojąc na stanowisku, iż nie można mówić o bezczynności organu w sytuacji otrzymania przez skarżącego w dniu 6 lutego 2009 roku decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 roku, co poza dowodem doręczenia, potwierdza fakt złożenia przez skarżącego odwołania od tejże decyzji. W złożonej [...] listopada 2009 roku skardze B.M. – S. zarzucał Kierownikowi BP ARiMR bezczynność polegającą na niewydaniu do dnia złożenia skargi decyzji dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...]. Podnosząc zarzuty naruszenia przez organ przepisów art. 109 § 1, 110 i in. Kpa domagał się nakazania Biuru Powiatowemu ARiMR wydania mu wskazanej decyzji i zasądzenia poniesionych kosztów postępowania. W uzasadnieniu wywodził, iż organ od 4 lat i 7 miesięcy pozostaje w zwłoce z wydaniem decyzji na jego wniosek złożony w dniu [...] marca 2005 roku. Ponownie powołując pogląd wyrażony przez NSA OZ w Gdańsku w wywodził, iż doręczenie jedynie odpisu ( kopii ) decyzji nie podpisanej przez osobę upoważnioną do jej wydania skutkuje uznaniem, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 roku - jako niedoręczona skarżącemu – nie istnieje, bo nie weszła do obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę kierownik BP ARiMR domagał się jej oddalenia oraz przeprowadzenia dowodu z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp w sprawie II SA/Go 340/09 na okoliczność istnienia oryginału decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...]. Jednocześnie wskazał, iż wobec oświadczenia skarżącego, że nie otrzymał decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 roku została mu ona doręczona ponownie. Wyjaśnił przy tym, iż wskazana decyzja została sporządzona w dwóch egzemplarzach i podpisana przez ówczesnego Kierownika BP ARiMR przy czym jeden z nich pozostał w aktach administracyjnych sprawy , a drugi wysłano do skarżącego. Wobec faktu, iż w dniu [...] lipca 2007 roku nastąpiła zmiana na stanowisku Kierownika BP ARiMR nie było możliwości doręczenia stronie aktu podpisanego przez osobę pełniącą uprzednio wskazaną funkcję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Przedmiotem skargi była bezczynność Kierownika BP ARiMR, polegająca zdaniem skarżącego na niewydaniu decyzji administracyjnej załatwiającej jego wniosek z dnia [...] marca 2005 roku o przyznanie pomocy dla gospodarstwa niskotowarowego, przy czym zarzucaną bezczynność organu skarżący - nie kwestionując faktu sporządzenia przez organ decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...] – upatrywał w fakcie niedoręczenia mu oryginału wskazanego aktu – tj. decyzji zawierającej oryginalny podpis osoby upoważnionej do jej wydania, odmawiając waloru decyzji doręczonemu mu odpisowi ze stwierdzeniem jego zgodności z oryginałem. Wskazania wymaga, iż stan faktyczny sprawy ustalony został w oparciu akta administracyjne sprawy dołączone do sprawy WSA w Gorzowie Wlkp. o sygnaturze II SA/Go 340/09 oraz z uwzględnieniem okoliczności wynikających ze znanych stronom spraw II SA/Go 40/08 WSA w Gorzowie Wlkp. oraz V SA/Wa 2257/08 WSA w Warszawie . W związku z tak określonym przedmiotem sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływanej jako: ppsa) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy, a mianowicie, gdy sprawa powinna zostać zakończona m.in. decyzją administracyjną. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ppsa, skargę na bezczynność organu można wnieść skutecznie dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Niewyczerpanie tego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi. W przypadku skargi na bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej wyczerpaniem środków zaskarżenia jest - w rozumieniu wskazanego przepisu - wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity : Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – powoływanej jako : Kpa ) . W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu przed organami administracji publicznej kierując do Dyrektora OR ARiMR zażalenie na bezczynność organu w trybie art. 37 Kpa. Mając na uwadze sprecyzowany jak wyżej przedmiot zaskarżenia, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy w obrocie prawnym pozostaje wydany przez Kierownika BP ARiMR akt określany jako decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...] rozstrzygająca w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2005 roku o przyznanie pomocy dla gospodarstwa niskotowarowego. Poza sporem pozostawało, iż wskazany akt został przez organ, któremu zarzucana jest bezczynność, wydany. Okoliczności tej skarżący nie kwestionował ani w niniejszym postępowaniu, ani w wywołanych przez niego postępowaniach nadzwyczajnych (o wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności ) jak i w postępowaniu odwoławczym, jak też w wywołanych jego skargami postępowaniach sądowych. Wskazania przy tym wymaga, iż w stosunku do stanów faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania przez sądy orzekające w zakresie legalności decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych nastąpiła zmiana stanu faktycznego związana z faktem doręczenia skarżącemu w dniu 6 lutego 2009 roku odpisu decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...]. Dla rozstrzygnięcia sprawy zarzucanej przez skarżącego bezczynności fakt ten miał decydujące znaczenie i rodził konieczność rozstrzygnięcia kwestii czy i jaki skutek prawny wiązał się z doręczeniem skarżącemu tego aktu w formie jego kopii ze stwierdzeniem jej zgodności z oryginałem. Na początku rozważań wskazać należy, iż decyzja administracyjna ( art. 107 § 1 w zw. z art. 104 Kpa powinna być stronie ogłoszona ( w sytuacjach o których mowa w art. 14 § 2 w zw. z art 109 § 2 Kpa ) lub doręczona na piśmie ( art. 109 § 1 Kpa ). Zgodnie zaś z przepisem art. 110 Kpa organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej. Jedną z cech decyzji jako aktu administracyjnego jest jej zewnętrzny charakter, co oznacza, że musi ona być doręczona lub zakomunikowana stronie. Od chwili jej wydania do chwili doręczenia nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych, choć już istnieje w przepisanym kształcie, to jednak nie wychodzi na zewnątrz, poza organ administracyjny. Powołany przepis art. 110 Kpa wskazuje zatem na granicę pomiędzy wydaniem decyzji a jej doręczeniem. Przed doręczeniem decyzja istnieje, natomiast wywiera skutki prawne dopiero z chwilą jej doręczenia stronie. Stanowisko takie podziela orzecznictwo sądowe. W wyroku z dnia 22 listopada 2005 r. (II SA/Wa 1591/05, LEX nr 192504) WSA w Warszawie stwierdził, że decyzja sporządzona, ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu, ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydawana z chwilą jej doręczenia. W innym wyroku z dnia 30 marca 2005 roku (VII SA/Wa 335/04, LEX nr 189164) WSA w Warszawie stwierdził, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania. Z tym momentem wiąże ona organ, który ją wydał i zostaje wprowadzona do obrotu prawnego. Na tle formy w jakiej decyzja administracyjna ma być doręczana stronie postępowania zarysowała się w orzecznictwie administracyjnym rozbieżność poglądów sprowadzająca się do tego czy na dokumencie, na którym utrwalona jest treść decyzji, widnieć musi podpis osoby uprawnionej do wydania decyzji w postaci oryginalnej, czy też może to być fotokopia podpisu tej osoby (osób) z jednoczesnym oryginalnym podpisem osoby uprawnionej do dokonania tego odpisu ( kopii). W postanowieniu z dnia 27 października 1998 roku wydanym w sprawie II SA/Gd 1618/96 - LEX nr 44208 ( powoływanym przez skarżącego w skardze ) NSA stwierdził, iż " przepis art. 109 § 1 Kpa nakazuje organowi doręczyć stronie (stronom) decyzję, przez co należy rozumieć, że doręcza się oryginał. Każda kopia decyzji, która zostaje doręczona stronom, musi być podpisana przez osobę (osoby) upoważnioną do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz jest decyzją na prawach oryginału. Nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał wydanej decyzji, a stronie (stronom) doręczyć li tylko wypis bądź odpis decyzji". Odmienne stanowisko – podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie – wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 grudnia 2003 roku w sprawie III RN 135/03 - OSNP 2004, nr 16, poz. 274). Stwierdził, że organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału ( art. 109 § 1 Kpa ). W obszernym uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd Najwyższy podkreślił, że "w wykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 109 § 1 Kpa właściwy organ administracji publicznej obowiązany jest "z urzędu" do doręczenia stronie ( lub stronom postępowania) nie "oryginału decyzji", lecz jednego uwierzytelnionego (czyli potwierdzonego co do zgodności z oryginałem przez upoważnioną do tego osobę reprezentującą ten organ) odpisu "oryginału decyzji" ( mającego walor jej duplikatu ). Należy podkreślić, że również NSA w postanowieniu z dnia 28 września 2001 roku (I SAB 2/01, LEX nr 75530) wskazał, że "wydanie kopii decyzji jest w istocie jej doręczeniem, o którym mowa w art. 109 Kpa. Jest to czynność materialno-techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżącemu – co bezsporne - w dniu 6 lutego 2009 roku doręczona została potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...] stanowiącej załatwienie jego wniosku z dnia [...] marca 2005 roku o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Z uwagi na fakt, iż postępowanie administracyjne wywołane tym wnioskiem toczyło się z udziałem tylko jednej strony tj. skarżącego ze wskazanym dniem doręczona w dopuszczalnej – jak wskazano wyżej – formie decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 roku związała organ administracyjny, który ją wydał, wchodząc tym samym do obrotu prawnego i otwierając skarżącemu możliwość złożenia od niej odwołania, z której B.M. – S. skorzystał ( sprawa II SA/Go 340/09 pozostająca w stanie zawieszenia ). Z tym też dniem ustał stan zaskarżalnej bezczynności organu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie bez znaczenia pozostawał też fakt zmiany personalnej na stanowisku Kierownika BP ARiMR uniemożliwiający doręczenie skarżącemu decyzji opatrzonej oryginalnym podpisem osoby piastującej funkcje organu w dacie wydawania decyzji administracyjnej z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...]. Skoro więc w dacie wyrokowania nie istniał stan zaskarżalnej bezczynności organu skarga podlegała oddaleniu ( art. 151 ppsa ). Zważywszy na wynik sporu nie zaistniały podstawy do orzekania w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, których zwrot przysługuje skarżącemu jedynie w przypadku uwzględnienia skargi ( art. 200 ppsa ).