I SA/Ke 100/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we W. na uchwałę Rady Gminy w Ł. z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XVIII/112/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy w Ł. z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XVIII/112/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zakresie obejmującym postanowienia załącznika do uchwały - Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - pozycja D ,,Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym"; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt 1 nie może być wykonana. Rada Gminy w Ł. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wzór deklaracji stanowi załącznik do uchwały. W pozycji C wzoru deklaracji ("Adres nieruchomości, na której powstają odpady komunalne") w punkcie 1 ("Dotyczy właścicieli nieruchomości zamieszkałych") zawarto obowiązek podania danych dotyczących imienia i nazwiska osób zamieszkujących na terenie nieruchomości. W pozycji D wzoru deklaracji ("Oświadczenie i podpis składającego deklarację") został zamieszczony zapis o następującej treści: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym". W podstawie prawnej ww. uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U.2001.142.1591 ze zm.) dalej "u.s.g.", art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2012.391) dalej "Ustawa". Na powyższą uchwałę w zakresie obejmującym podanie w punkcie C1 wzoru deklaracji danych w postaci imienia i nazwiska osób zamieszkujących na terenie nieruchomości oraz zamieszczonego w punkcie D sformułowania "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym", Prokurator Prokuratury Rejonowej we W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę. Skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6n Ustawy polegające na nałożeniu na właścicieli nieruchomości obowiązku podania w omawianej deklaracji, danych dotyczących imienia i nazwiska osób zamieszkujących na terenie nieruchomości, a także podpisania zamieszczonego w punkcie D sformułowania "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym". W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. Uzasadniając skargę prokurator wskazał, że zakwestionowane zapisy nie mają podstawy w przepisach obowiązującego prawa, a zwłaszcza w tych, które zostały podane jako podstawa prawna podjęcia kwestionowanej uchwały. W szczególności takiej podstawy nie stanowi art. 6n Ustawy. W formularzu mają być zawarte oprócz podstawowych danych dotyczących podmiotu składającego deklarację oraz nieruchomości, na której powstają odpady, jako niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, również objaśnienia dotyczące sposobu wypełnienia deklaracji, pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego oraz informacji o terminach i miejscu składania deklaracji. W ocenie skarżącego nie ma natomiast potrzeby podawania imion i nazwisk osób zamieszkujących daną nieruchomości. Wystarczającym byłoby podanie cyfry (liczby) osób zamieszkujących nieruchomość lub nieruchomości. Ponadto normy zawarte w art. 6n ust. 1- 2 Ustawy nie stwarzają jakichkolwiek podstaw wprowadzenia do deklaracji klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełniania deklaracji. Odnośnie zaś zamieszczania w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, czy również w art. 233 § 1 K.k. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń to rygor ten wprowadza wprost do ustawy. Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej Na potwierdzenie swojego stanowiska prokurator wskazał na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i podniósł, że zaskarżona uchwała niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego, bowiem zawiera elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie Gminy Łopuszno. Skierowana została do wszystkich mieszkańców tej Gminy, właścicieli nieruchomości. Wniesienie skargi przez prokuratora na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone jakimkolwiek terminem. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Ł. wskazała, że nie wnosi opozycji wobec skargi w zaskarżonym zakresie, mając na względzie art. 147 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podniosła, że na sesji Rady Gminy w dniu 22 stycznia 2015 r. usunęła objęte skargą Prokuratora naruszenie prawa, przyjmując nową treść deklaracji załączoną uchwałą uchylając zaskarżoną uchwałę, a zatem nie będzie ona funkcjonować w obrocie prawnym. W ocenie Rady Gminu w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym stopień naruszenia prawa jest znikomy. Wynikał on z faktu przyjęcia w treści uchwały załączników zalecanych według wzorów przekazanych przez organy nadzoru finansowego nad finansami jednostek samorządu gminnego i póki co nikt z tego tytułu nie doznał uszczerbku. Zdaniem Rady Gminy jeżeli zostało dostrzeżone naruszenie prawa przez prokuraturę istniała możliwość skierowania sygnalizacji do Rady Gminy bez potrzeby prowadzenia postępowania i wnoszenia skargi, która jest konieczna w sytuacji nieusunięcia naruszenia prawa w zakreślonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "ustawa p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia wzoru formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości, na których ciąży obowiązek jej zapłaty, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Dodatkowo wymaga wyjaśnienia, że prokuratora nie dotyczy wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, w tym skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a.) czy "sygnalizacji", co podnosiła rada gminy w odpowiedzi na skargę. Przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonej uchwały rozważenia wymaga kwestia czy w związku z wyeliminowaniem jej z dniem 22 stycznia 2015 r. uchwałą Rady Gminy w Ł. nr III/18/2015 z obrotu prawnego, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. Zdaniem Sądu nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego w tym zakresie. Uchylenie zaskarżonej uchwały oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zawierającej wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jakkolwiek, w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych utraciły moc powszechnie obowiązującą, to ich treść, stanowi wskazówkę interpretacyjną, którą należy uwzględniać przy stosowaniu prawa. Dotyczy to także sądowej kontroli administracji publicznej, dokonywanej przez sądy administracyjne. Tak więc nawet podjęcie nowej uchwały i utrata mocy zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Dokonując kontroli uchwały objętej skargą stwierdzić należy, że brak było podstaw prawnych (delegacji ustawowej) do zamieszczenia w załączniku zakwestionowanego sformułowania: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym". Z art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483) wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa – poza uregulowaniami szczególnymi – zawiera, w odniesieniu do gminy, art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 1 tej ustawy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy należą do właściwości rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 6n ust. 1 Ustawy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Ustęp 2 tego przepisu stanowił, że rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W myśl art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r., Nr 88, poz. 553 ze zm.) sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Jednak warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem przepisy Ustawy nie przewidują takiego rozwiązania. Nawet, gdyby przyjąć, że sformułowanie "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 Kodeksu karnego należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały, upoważnienia do ustalenia obowiązującego wzoru informacji i deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, nie można wyprowadzić podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ustawowego upoważnienia dla rady nie można domniemywać. Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko prokuratora, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorach informacji i deklaracji obowiązku składania zakwestionowanego oświadczenia. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia prawo. W tym zakresie Sąd stwierdził nieważność uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Konsekwencją powyższego jest rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku (art. 152 ustawy p.p.s.a.). W pozostałym zakresie Sąd uznał skargę za bezzasadną. Nie można bowiem podzielić poglądu skarżącego, że nieważnością dotknięta jest badana uchwała w części w jakiej załącznik - deklaracja zawiera obowiązek podania danych w postaci imienia i nazwiska osób zamieszkujących na terenie nieruchomości. Kontrolując zaskarżoną uchwałę w powyższym zakresie pod względem nieważności należało mieć na uwadze, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym nieważność powoduje jedynie istotne naruszenie prawa. Przyjmuje się, że nie ma sprzeczności z prawem, jeżeli określone rozstrzygnięcie nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach uznania (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego LexisNexis 2004). Orzecznictwo wypracowało dodatkowo pogląd, że za prowadzące do stwierdzenia nieważności istotne naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 1287/06, dostępny w bazie LEX). Przechodząc na grunt zaskarżonej uchwały zbadać zatem należało czy wydana została zgodnie z ustawowym upoważnieniem oraz czy nie narusza zasad przetwarzania danych, tj. art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U.2014 r.1182). Ustawa o ochronie danych odnosząca się również do organów samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1), wskazuje precyzyjnie w rozdziale 3 zasady przetwarzania danych osobowych. W art. 23 ust. 1 pkt 2 stanowi, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne wtedy gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Z redakcji przepisu wynika, że oba te wymogi spełnione być muszą łącznie. Nie budzi wątpliwości, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy taki obowiązek wynika wprost z przepisu prawa. Doktryna wypracowała jednak pogląd, że można także przetwarzać dane w wypadku, gdy ustawodawca nakładając określone uprawnienia czy obowiązki, nie wskazał wprost na potrzebę przetwarzania danych, ale przetworzenie to jest niezbędne do zrealizowania nałożonego obowiązku czy przyznanego ustawowo uprawnienia (patrz komentarz Janusza Barta, Pawła Fajgielskiego i Ryszarda Markiewicza do art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych, dostępny w bazie LEX). W art. 6n ust.1 i 2 Ustawy ustawodawca zobowiązał radę gminy w uwzględnieniu konieczności zapewnienia prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do określenia w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Oznacza to, że ustawodawca zobowiązał radę gminy do stworzenia deklaracji (zbioru danych) niezbędnych do prawidłowego obliczenia opłaty, choć na potrzebę przetwarzania danych nie wskazał wprost. Aby zatem stwierdzić, czy badana deklaracja nie narusza zapisów ustawy o ochronie danych osobowych należy zbadać, czy żądane w niej dane są niezbędnie do zapewnienia konieczności prawidłowego obliczenia tej opłaty lub innymi słowy czy Rada Gminy w Ł. ustalając wzór deklaracji nie przekroczyła delegacji ustawowej wynikającej z przywołanego wyżej art. 6n ust. 1 i 2 Ustawy. W ocenie Sądu badana deklaracja w omawianym zakresie nie narusza prawa. Dane identyfikacyjne żądane w pozycji C1 wzoru deklaracji są niezbędne do zapewnienia prawidłowego obliczania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi co oznacza, że nie została przekroczona delegacja ustawowa ani naruszony zapis ustawy o ochronie danych osobowych. Ustawodawca, formułując zapis delegacji ustawowej w sposób szeroki (zapewnienie prawidłowości obliczeń opłaty), radzie gminy pozostawił kompetencje, jakie dane niezbędne będą w realizacji celu jakim jest prawidłowe określenie wysokości tej opłaty. Niewątpliwie wskazanie osoby przebywającej na nieruchomości oraz jej danych umożliwi sprawdzenie prawidłowości naliczenia opłaty, której wysokość uzależniona jest m. in. od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość (art. 6j ust. 1 pkt 1 Ustawy). Skoro zatem zaskarżona w tej części uchwała nie jest sprzeczna z prawem, a kwestionowane zapisy mieściły się w ramach udzielonej ustawą delegacji, to zarzut nieważności nie mógł odnieść skutku. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.