I SA/Ke 101/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi T. " w likwidacji z siedzibą w Ś. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dofinansowania oddala skargę. Sygn. akt I SA/Ke [...] Uzasadnienie Zarząd Województwa (zarząd, Instytucja Zarządzająca, IZ) decyzją z 29 stycznia 2025 r. nr [...] określił S. w likwidacji, z siedzibą w Ś. (stowarzyszenie, beneficjent) przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, w łącznej wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych z tytułu zwrotu dofinansowania przekazanego na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie Projektu nr [...] wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Nadto zarząd określił [...] przypadającą do zwrotu kwotę środków z budżetu państwa w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych) z tytułu zwrotu dofinansowania przekazanego na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie Projektu nr [...] [...] wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zarząd ogłosił 26 listopada 2015 r. dwuetapowy konkurs zamknięty nr [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach działania 4.4 "Zachowanie dziedzictwa kulturowego i naturalnego", 4 Osi priorytetowej "Dziedzictwo naturalne i kulturowe" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014 - 2020. Nabór wniosków o dofinansowanie ustalono na okres od 28 grudnia 2015 r. do 21 stycznia 2016 r. Szczegółowe zasady składania wniosków zostały zamieszczone w regulaminie naboru nr [...], który stanowił uszczegółowienie informacji zawartych w ww. ogłoszeniu o naborze. Przed sporządzeniem wniosku o dofinansowanie każdy wnioskodawca był zobowiązany do zapoznania się z załączonymi do regulaminu dokumentami, zamieszczonymi na stronie internetowej [...]2014-2020.rpo-swietokrzyskie.pl, które organ wymienił i omówił. Nadto wskazał na zapisy wzoru umowy o dofinansowanie. Następnie wyjaśniono, że do konkursu przystąpiło [...] składając 20 stycznia 2016 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "R. " na wnioskowaną kwotę dofinansowania w wysokości: [...] zł. We wniosku [...] wskazało m.in., że głównym celem projektu było zwiększenie dostępności do zasobów kultury poprzez wykonanie prac remontowo - konserwatorskich oraz zagospodarowanie otoczenia przy obiektach będących elementami zabytkowego [...] w [...]. Głównym elementem tych prac miał być remont kapitalny zabytkowej oficyny dworskiej z przeznaczeniem na dom pracy twórczej dla malarzy i pisarzy oraz pomieszczenia ekspozycyjne. Ekspozycje miały prezentować wnętrza i ich wyposażenie (meble, rzemiosło artystyczne). Na tej samej działce znajdował się budynek lodowni z powozownią i XVIII wieczną piwnicą zwaną małą lodownią. Projekt miał obejmować też prace remontowo konserwatorskie elementów składowych zabytkowego zespołu. Miały zostać wykonane prace polegające na odczyszczeniu kamienia, zaimpregnowaniu, zafugowaniu, wykonaniu drzwi dębowych, wykonaniu schodów z cegły (tak jak pierwotnie), wymurowaniu ucha wejściowego do piwnicy, zaizolowaniu od góry, uzupełnieniu ubytków w murach oraz wykonaniu instalacji elektrycznej. W ogrodzie otaczającym dwór (park) i będącym wpisanym do rejestru zabytków planowane były prace remontowo-konserwatorskie schodów biegnących wzdłuż osi dwór-staw, przecinającej pod kątem prostym XVII wieczne tarasy ziemne polegające na obłożeniu stopni i podstopni kamiennymi płytami z piaskowca, wykonaniu toczonych, kamiennych tralek i kamiennych poręczy. Następnie zarząd w sposób szczegółowy przedstawił i omówił wskaźniki, jakie beneficjent miał osiągnąć w wyniku realizacji celu projektu. W wyniku przeprowadzonej przez IZ oceny merytorycznej, wniosek o dofinansowanie, został zakwalifikowany do wsparcia w ramach Działania 4.4 RPOWŚ na lata 2014-2020 w kwocie dofinansowania w wysokości: [...] zł, uzyskując 39 punktów i 4 miejsce na liście rankingowej. Instytucja Zarządzająca zawarła z beneficjentem 17 kwietnia 2018 r. umowę nr [...] o dofinansowanie projektu nr [...] pn.: "R. " (dalej "umowa o dofinansowanie") na kwotę środków z EFRR w wysokości: [...] zł oraz kwotę środków z Budżetu państwa w wysokości: [...] zł. Beneficjent zobowiązany był do zapoznania się z warunkami i postanowieniami zawartymi w przedmiotowej umowie o dofinansowanie przed jej podpisaniem. Podpisując ww. umowę o dofinansowanie poinformowano stronę, że zobowiązana jest do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, głównie w oparciu o zapisy wytycznych horyzontalnych oraz zgodnie z procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Ponadto, beneficjent został poinformowany o konieczności stosowania się do wezwań Instytucji Zarządzającej do poprawienia lub uzupełnienia wniosku lub do składania dodatkowych wyjaśnień. Następnie organ omówił przebieg przekazywanych środków beneficjentowi na podstawie składanych wniosków o płatności zaliczkowe. Wyjaśnił, że kumulatywne rozliczenie przekazanych zaliczek dało beneficjentowi rozliczenie 85 % wszystkich przekazanych transz zaliczek a pozostałe 15 % zgodnie z zapisami zawartymi w § 9 umowy o dofinansowanie pozostało do rozliczenia do końca realizacji projektu. Wobec powyższego 5 lutego 2020 r. na podstawie wniosku o płatność przekazano stronie ostatnią płatność zaliczkową (T06) w wysokości środków EFRR i BP: [...] zł, (EFRR: [...] zł i BP: [...] zł). Organ ustalił, że beneficjent do 30 grudnia 2023 r. nie złożył wniosku końcowego. Natomiast 4 stycznia 2024 r. IZ za pomocą systemu SL2014 wezwała stronę do złożenia wniosku końcowego informując, że zgodnie z § 8 pkt. 16 umowy o dofinansowanie projektu była zobligowana do złożenia wniosku o płatność końcową do dnia zakończenia realizacji Projektu. Zarząd wyjaśnił, że zgodnie z aneksem z 18 października 2023 r. datą zakończenia realizacji projektu był 30 grudzień 2023 r. W związku z powyższym IZ wezwała [...] do złożenia wniosku o płatność końcową w terminie 7 dni, jednocześnie informując, że na dzień 30 grudnia 2023 r. rozliczyło zaliczkę w wysokości: [...] zł (pomniejszoną o zwroty zaliczek w wysokości: [...] zł), a pozostałą do rozliczenia kwotę zaliczki w wysokości [...] zł, zgodnie z § 9 umowy o dofinansowanie, należało rozliczyć we wniosku końcowym bądź zwrócić na rachunek bankowy wskazany w § 1 ust. 24 umowy o dofinansowanie. Zarząd podał, że 23 stycznia 2024 r., wpłynęła w systemie SL2014 odpowiedź na wezwanie z informacją, że wniosek o płatność końcową zostanie złożony do 20 lutego 2024 r. Po upływie tego terminu 26 lutego 2024 r. ostatecznie wezwano stronę do złożenia wniosku końcowego i do rozliczenia pozostałej kwoty zaliczki w wysokości: [...] zł. Dodatkowo poinformowano, że zgodnie z § 25 ust. 1 umowy o dofinansowanie nie złożenie wniosku o płatność końcową w terminie określonym w przedmiotowym piśmie, może skutkować rozwiązaniem umowy o dofinansowanie. Następnie IZ podkreśliła, że pierwotny termin w umowie zakładał zakończenie projektu do 31 grudnia 2019 r. W ramach umowy zawarto 7 aneksów, które dotyczyły zmiany wzoru umowy i zmiany terminu zakończenia realizacji projektu. Ostateczny termin zakończenia projektu ustalono na 30 grudnia 2023 r., co określono w podpisanym w dniu 18 października 2023 r. aneksie. Beneficjent nie złożył wniosku o płatność końcową i nie zwrócił zaliczki. Od wniosku o płatność nr [...] do wniosku o płatność nr [...] (tj. w okresie 5 lipca 2018 r. – 18 maja 2020 r.) beneficjent pobierał zaliczki na realizację projektu i każdorazowo rozliczał lub zwracał pobrane zaliczki zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie projektu, przedstawiając dokumenty potwierdzające prawidłową realizację projektu tj. faktury, protokoły odbioru zawierające realizowane pozycje z kosztorysu inwestorskiego, potwierdzenia zapłaty, operaty szacunkowe i inne wymagane dokumenty. Zaliczkę, której beneficjent nie rozliczył na podstawie dokumentów zwracał w części na konto Instytucji Zarządzającej, zgodnie z zapisami § 9 umowy o dofinansowanie. Następnie od wniosku o płatność nr [...] do wniosku o płatność nr [...] (tj. w okresie 19 maja 2020 r. – 30 grudnia 2023 r.) beneficjent składał wnioski o płatność jedynie z wypełnioną częścią sprawozdawczą nie przedstawiając żadnych wydatków. Początkowo było to związane z kilkukrotnym występowaniem do IZ o kolejne przedłużanie terminów na realizację projektu. Istniało więc duże prawdopodobieństwo, że beneficjent wyraża dalszą chęć realizacji inwestycji. Instytucja Zarządzająca 10 maja 2024 r. przeprowadziła kontrolę doraźną projektu oraz dodatkowo na dokumentach przesłanych przez beneficjenta do siedziby organu do dnia 22 lipca 2024 r. Wobec podjętych czynności kontrolnych w tym oględzin stwierdzono, że w zakresie rzeczowym projekt nie został zrealizowany zgodnie z wnioskiem i umową o dofinansowanie projektu. Zespół kontrolny stwierdził, że od 2020 r. beneficjent nie prowadził żadnych czynności, prac związanych z realizacją projektu. Ustalono, że 23 marca 2020 r. dokonano ostatniego wpisu w dzienniku budowy przez inspektora nadzoru o brzmieniu: "Przerwa w pracach budowlanych ze względu na stan pandemii COVID-19. Wstrzymano roboty do odwołania". W dniu kontroli zespół kontrolny stwierdził brak zamontowanych okien w remontowanych pomieszczeniach, pomimo tego, że w protokole odbioru Beneficjent potwierdził wykonanie tych robót. Beneficjent złożył wyjaśnienia, że ww. okna są składowane u producenta, ponieważ nie posiada wystarczającego miejsca do ich składowania. Kontrolujący stwierdzili jednocześnie brak zamontowanego skrzydła bramy ogrodzeniowej w ilości 3 szt., furtki ze stali w ilości 3 szt., drzwi oraz wrót, które zostały ujęte w protokołach odbioru z wykonanych prac. Beneficjent złożył wyjaśnienie, że powyższe elementy są w magazynie w [...]. Według dokumentacji beneficjent w ramach projektu zakupił stylowe meble. W dniu 18 marca 2019 r. oraz 2 sierpnia 2019 r. protokołem zdawczo-odbiorczym beneficjent potwierdził dostawę zakupionego wyposażenia. Podczas oględzin stwierdzono brak w miejscu realizacji projektu ww. mebli. Beneficjent złożył wyjaśnienie, że powyższe elementy wyposażenia są w magazynie w [...]. Ostatecznie nie okazano kontrolującym zakupionych mebli. Beneficjent do dnia kontroli nie złożył końcowego wniosku o płatność. Powyższe narusza § 8 ust. 16 umowy o dofinansowanie. Nadto ustalono, że 19 stycznia 2024 r. walne zebranie Członków [...] podjęło uchwałę nr [...] o rozwiązaniu [...] i postawieniu w stan likwidacji. Beneficjent naruszył § 4 umowy o dofinansowanie nr [...] w związku z nie wywiązaniem się z obowiązku informacji IŻ o pozostawaniu w stanie likwidacji w terminie 3 dni od dnia wystąpienia powyższych okoliczności. Zespół Kontrolny stwierdził także naruszenie § 8 umowy o dofinansowanie, ponieważ protokoły odbioru dotyczące stylowych mebli, skrzydeł bram ogrodzeniowych w ilości 3 szt., furtki ze stali w ilości 3 szt., drzwi oraz wrót, okien nie zawierały oznaczenia miejsca składowania. Beneficjent do dnia 30 grudnia 2023 r. tj. do dnia zakończenia projektu określonym w umowie o dofinansowanie, nie zrealizował w pełni przedmiotu projektu. W oficynie dworskiej nie zamontowano drzwi i okien, brak tynków zewnętrznych i wewnętrznych, podłoży i posadzek. Ściany nie zostały pomalowane. Brak elewacji na budynku. Nie wykonano instalacji wodno-kanalizacyjnej i sanitarnej, kanalizacji wewnętrznej, instalacji co, kotłowni, instalacji elektrycznej. Zakupione stylowe meble nie znajdywały się w miejscu docelowym. Natomiast w lodowni nie wykonano podłoży i posadzek, tynków wewnętrznych, malowania, tynków zewnętrznych, robót elektrycznych. Nie zrealizowano remontu piwniczki - mała lodownia, całkowitego odtworzenia i remontu schodów parkowych, muru kamiennego przy oficynie, ogrodzenia frontowego wraz z bramą, konserwacji muru kamiennego przy wozowni, nie przywrócono części pierwotnego układu komunikacyjnego w parku. IZ podkreśliła, że w związku z powyższymi nieprawidłowościami nie zrealizowano celu projektu jakim miało być zwiększenie dostępności do zasobów kultury poprzez kapitalny remont zabytkowej oficyny dworskiej z przeznaczeniem na dom pracy twórczej dla malarzy i pisarzy oraz pomieszczenia ekspozycyjne wraz z innymi elementami zagospodarowania terenu wokół Z. i tym samym naruszono § 2 ust. 2 oraz § 3 umowy o dofinansowanie poprzez nie zrealizowanie projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz brak zapewnienia prawidłowej i terminowej realizacji projektu, a tym samym nie osiągniecie i nie utrzymanie celów projektu. Zarząd wskazał, że wobec braku realizacji pełnego zakresu rzeczowego realizowanego projektu, w ocenie kontrolujących beneficjent nie zrealizował wskaźników produktu i rezultatu w wysokości zgodnej z umową oraz wnioskiem o dofinansowanie projektu naruszając tym samym § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Stwierdzono, że [...] nie stosowało się do § 18 ust. 1 umowy o dofinansowanie oraz zapisów dokumentu pn.: "Podręcznik wnioskodawcy i beneficjenta programów polityki spójności 2014-2020 w zakresie informacji i promocji". W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono brak w miejscu realizacji projektu tablicy informacyjnej. Stwierdzono naruszenie § 2 ust. 2 oraz § 3 umowy o dofinansowanie poprzez nie zrealizowanie projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz brakiem zapewnienia prawidłowej i terminowej realizacji projektu, a tym samym nie osiągnięcie i nie utrzymanie celów projektu. W związku z ujawnionymi nieprawidłowościami IZ zaleciła zwrot pobranego dofinansowania w kwocie: [...] zł, powiększonego o należne odsetki umowne. Ponadto w związku z faktem, że beneficjent nie złożył końcowego wniosku o płatność i nie rozliczył pozostałej kwoty zaliczki powstała nierozliczona zaliczka w wysokości: [...] zł również podlegająca zwrotowi. Sumując, w wyniku nałożonej korekty finansowej oraz nierozliczonej płatności zaliczkowej, łączna kwota do zwrotu wyniosła [...] zł wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W dniu 1 sierpnia 2024 r. IZ przesłała beneficjentowi Informację Pokontrolną z 31 lipca 2024 r. z kontroli doraźnej projektu nr [...] pn.: "R. ", realizowanego w ramach Działania 4.4 "Zachowanie dziedzictwa kulturowego i naturalnego", 4 Osi priorytetowej "Dziedzictwo naturalne i kulturowe". Beneficjent potwierdził odbiór Informacji Pokontrolnej z kontroli doraźnej projektu w dniu 20 sierpnia 2024 r. Beneficjent nie zwrócił do IZ podpisanej Informacji Pokontrolnej oraz nie wniósł żadnych zastrzeżeń. W związku z tym, że środki dofinansowania z EFRR i budżetu państwa zostały uprzednio przez IZ wypłacone beneficjentowi w ramach płatności zaliczkowych, wobec naruszenia przepisów krajowych IZ pismem z 2 grudnia 2024 r. wezwała beneficjenta do zwrotu wykorzystanego z naruszeniem procedur dofinansowania w łącznej kwocie: [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia tego wezwania. [...] wezwanie do zwrotu środków odebrało 20 grudnia 2024 r. i w wyznaczonym terminie nie dokonało wymaganego zwrotu należności. Wobec braku dokonania zwrotu środków dofinansowania wraz z należnymi odsetkami, IZ pismem z 7 stycznia 2025 r. w oparciu o art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej "k.p.a.", oraz zgodnie z art. 207 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U.2024 r., poz. 1530 z późn. zm.), dalej "u.f.p.". zawiadomiono stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki, oraz sposobu zwrotu środków w formie decyzji w sprawie zwrotu przez beneficjenta. W związku z ww. brakiem zwrotu środków dofinansowania wraz z odsetkami zaistniała konieczność, zgodnie z zapisami art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p. wydania przez IZ odpowiedniej decyzji określającej kwotę zwrotu środków. W takim stanie faktycznym uznano, że beneficjent wykorzystał przekazane środki finansowe z naruszeniem procedur nie zapewniając osiągnięcia celu projektu, w tym realizacji wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie co stanowi naruszenie postanowień § 2 ust. 2, § 3, § 4, § 7 ust. 1, § 8, § 8 ust. 16 oraz § 18 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Naruszenie przez beneficjenta postanowień umowy o dofinansowanie stanowi naruszenie obowiązujących procedur i skutkuje uznaniem wydatku za niekwalifikowalny i podlegający zwrotowi. Stwierdzona nieprawidłowość (art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013) wynikała z zaniechań beneficjenta w realizacji celu projektu i skutkowała brakiem osiągniecia wskaźników produktu i rezultatu. Doszło zatem do powstania rzeczywistej szkody w budżecie, albowiem sfinansowano wydatki, które nie doprowadziły do realizacji celu projektu. Na powyższą decyzję [...] złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciło naruszenie: 1. art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p., poprzez błędną wykładnię tego przepisu oraz uznanie, że przyznane w ramach umowy o dofinansowanie projektu środki finansowe zostały wykorzystane z naruszeniem innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu tych środków, w sytuacji w której w stanie faktycznym sprawy, z powodu pandemii [...], a następnie wojny w [...], skarżący nie był w stanie z przyczyn obiektywnych (siła wyższa) wykonać zobowiązań określonych w umowie; 2. § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie poprzez błędną jego wykładnię oraz uznanie, że projekt nie został zrealizowany zgodnie z wnioskiem i umową o dofinansowanie w sytuacji, w której było to spowodowane siłą wyższą tj. z powodu pandemii [...], a następnie wojny w [...], skarżący nie był w stanie z przyczyn obiektywnych, zrealizować w pełni wniosku i umowy; 3. § 3 umowy o dofinansowanie poprzez błędną jego wykładnię oraz uznanie, że skarżący nie zrealizował celów projektu tj. zwiększenie dostępności do zasobów kultury poprzez kapitalny remont zabytkowej oficyny dworskiej z przeznaczeniem na dom pracy twórczej dla malarzy i pisarzy oraz pomieszczenia ekspozycyjne wraz z innym elementami zagospodarowania terenu wokół [...] w [...] w sytuacji, w której było to spowodowane siłą wyższą tj. pandemią [...], a następnie wojną w [...]; 4. § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie poprzez błędną jego wykładnię oraz uznanie, że skarżący nie zrealizował zakładanych wskaźników produktu i rezultatu do wartości zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu w sytuacji, w której wskaźniki produktu zakładane we wniosku o dofinansowanie zostały opracowane w oparciu o sytuację z daty złożenia wniosku (20 stycznia 2016 r.) natomiast sama umowa została zawarta dopiero w dniu 17 kwietnia 2018 r., zatem po ponad dwóch latach, a jej realizacja przypadała na okres, w którym najpierw wystąpiła pandemia [...], a następnie wojna w [...], a zatem zakładane wskaźniki przestały być aktualne; 5. art. 2 pkt 36 w zw. z art. 143 ust. 2 Rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez błędną wykładnię tych przepisów oraz uznanie, że w stanie faktycznym sprawy doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE w sytuacji, w której nie doszło do powstania szkody bądź ryzyka jej wystąpienia. Strona podniosła, że głównym powodem sytuacji zaistniałej w realiach niniejszej sprawy było to, że ogłoszenie o konkursie ofert na zadanie objęte umową zostało upublicznione 26 listopada 2015 r. Skarżący złożył wniosek 20 stycznia 2016 r., zaś weryfikacja wniosku trwała prawie trzy lata (ponad 28 miesięcy) i dopiero 17 kwietnia 2018 r. podpisano umowę o dofinansowanie. Spowodowało to, że przedłożony do wniosku kosztorys inwestorski, na podstawie którego określona została kwota dotacji w umowie o dofinansowanie uległ już znacznej dezaktualizacji. Równocześnie umowa była realizowana w okresie od kwietnia 2018 r. do 31 grudnia 2023 r. W tym czasie nastąpił znaczny wzrost stawki robocizny kosztorysowej, ceny materiałów budowlanych oraz cen najmu i pracy sprzętu budowlanego. Zdaniem [...] umowa o dofinansowanie była realizowana, przez przeważający okres jej trwania w warunkach siły wyższej (od marca 2020 r. do grudnia 2023 r.). W ocenie skarżącego w stanie faktycznym sprawy nie wypełniły się przesłanki określone w art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p. Do uznania, że spełniła się przesłanka zwrotu środków z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., organ musi wskazać na konkretne zachowanie beneficjenta, które spowodowało naruszenie określonej normy prawnej lub postanowienia umownego, a więc procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Ponadto, konieczne jest jednoczesne wykazanie, że wskutek ich naruszenia doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Powyższa definicja nakazuje poszukiwać związku pomiędzy naruszeniem prawa a możliwością zaistnienia szkody w budżecie UE. Szkoda może bowiem mieć zarówno charakter rzeczywisty, jak również potencjalny. Przy orzekaniu o zwrocie środków nie można poprzestać wyłącznie na ustaleniu, że doszło do ich wydatkowania z naruszeniem procedur, ale konieczne jest również stwierdzenie, czy i w jaki sposób to naruszenie wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego UE, gdyż nie każda nieprawidłowość będzie powodować konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania. Aby zatem orzec o zwrocie środków, niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie: po pierwsze, musi zaistnieć naruszenie procedur, a po drugie, ich naruszenie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. W związku z powyższym organ, aby móc zastosować korektę, musi stwierdzić naruszenie prawa przez beneficjenta, które było wynikiem jego działania (zaniechania) i które to naruszenie spowodowało lub mogło spowodować powstanie szkody W stanie faktycznym sprawy nawet jeżeli doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., to nie było to wynikiem działania lub zaniechania [...], a działaniem siły wyższej. Ponadto trudno wskazać, aby działanie lub zaniechanie strony spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Już w trakcie kontroli 9 maja 2024 r. zespół kontrolujący został powiadomiony przez przedstawiciela strony o powyższych okolicznościach w tym o fakcie, że od marca 2020 r. nie były prowadzone żadne roboty budowlane na obiekcie oraz prace związane z zagospodarowaniem terenu ze względu na istniejący stan pandemii COVID-19, jak również problemy z wysokim wzrostem cen materiałów budowlanych spowodowanych wojną w Ukrainie. Kocowo powołując się na orzecznictwo NSA strona podniosła, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza w każdym wypadku powstania obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia, tj. stwierdzenia, że wskutek naruszenia procedur doszło do powstania realnej szkody w budżecie ogólnym UE lub mogłoby dojść do jej powstania (szkoda potencjalna). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd w składzie orzekającym nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa krajowego lub unijnego, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa z [...] określająca s. przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz budżetu państwa, w łącznej wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, z tytułu zwrotu całości dofinansowania przekazanego na podstawie umowy o dofinansowanie projektu pod nazwą "Renowacja zabytkowej oficyny dworskiej wraz z innymi elementami zagospodarowania terenu wokół Z. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz.1530 ze zm.). Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8 u.f.p.). Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p.). Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że inne procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 pkt 2 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem, a instytucją zarządzającą projektem (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2023r., sygn. akt I GSK 173/19, LEX nr 3520100). Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych, przy czym wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., powinno być rozumiane szeroko. W prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie zaakceptowanego wniosku o dofinansowanie i dalej umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. Stanowisko, zgodnie z którym naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, łączącej beneficjenta z instytucją stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., jest już ugruntowane w orzecznictwie – por. wyroki NSA: z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 489/16, LEX nr 2434297, z 11 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 207/21, LEX nr 3265704, z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 872/19, LEX nr 3391264. Pogląd ten sąd rozpoznający sprawę podziela w pełni. W związku z powyższym, to m.in. umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego wraz z zaakceptowanym wnioskiem o dofinansowanie, dokumenty programowe, regulamin konkursu są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Wyjaśnić również trzeba, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia. Środki unijne podlegają zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego. Artykuł 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy bowiem interpretować w powiązaniu z art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego, zgodnie z którym nieprawidłowością jest każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Pojęcie nieprawidłowości wiąże się zatem ze szkodą. Poprzez tę szkodę rozumie się nie tylko szkodę rzeczywistą, stanowiącą obiektywnie rzecz biorąc uszczerbek w budżecie Unii Europejskiej, o charakterze wymiernym, ale także szkodę potencjalną. Szkodą w interesach finansowych UE jest finansowanie z funduszy unijnych nieuzasadnionego wydatku, z kolei nieuzasadniony wydatek to taki, który poniesiony został z naruszeniem podstawowych zasad prawa wspólnotowego. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1013/19, LEX nr 2784937). Stwierdzenie przy tym wystąpienia szkody "rzeczywistej" nie ma podstawowego znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II GSK 175/15). W przedmiotowej sprawie organ ustalił wystąpienie nieprawidłowości, skutkujących obowiązkiem zwrotu dofinansowania. Polegały one na naruszeniu postanowień umowy o dofinansowanie poprzez niezrealizowanie zakresu przedmiotowego projektu, a w konsekwencji niezrealizowanie kluczowych wskaźników produktu i rezultatu. Zdaniem sądu, ustalenia te poczynione zostały w sposób kompletny. Zasadnie wywiedziono, że beneficjent nie zrealizował zakresu rzeczowego projektu, zgodnie z założeniami ujętymi we wniosku o dofinansowanie, a tym samym nie osiągnął zamierzonego i opisanego w dokumentacji projektowej celu projektu, wyrażonego wskaźnikami produktu i rezultatu. Sąd stwierdza, że w realiach sprawy poprawnie ustalono, że doszło do naruszenia przez beneficjenta procedur w postaci postanowień umowy – tj. § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i § 7 ust. 1. Naruszenia powstały w wyniku zaniechań beneficjenta, które finalnie doprowadziły do nieosiągnięcia celu projektu. Naruszenia spełniają definicję nieprawidłowości, a ich skutkiem było powstanie rzeczywistego uszczerbku finansowego w budżecie Unii, bowiem wydatki przeznaczone na wykonanie projektu nie zostały wykorzystane do jego realizacji i osiągniecia założonego celu. Przypomnieć trzeba, że skarżące [...] przystąpiło do konkursu, w którym założono m.in. wsparcie dla projektów z zakresu zachowania i zabezpieczenia obiektów dziedzictwa kulturowego i obiektów zabytkowych wraz z dostosowaniem do funkcji turystycznych lub prowadzenia działalności kulturalnej. Złożony przez stronę projekt zakładał, że jego głównym celem było zwiększenie dostępności do zasobów kultury poprzez kapitalny remont zabytkowej oficyny dworskiej z przeznaczeniem na dom pracy twórczej dla malarzy i pisarzy oraz pomieszczenia ekspozycyjne wraz z innymi elementami zagospodarowania terenu wokół z. w Ś. . Głównym elementem tych prac miał być kapitalny remont zabytkowej oficyny dworskiej z przeznaczeniem na dom pracy twórczej dla malarzy i pisarzy oraz pomieszczenia ekspozycyjne. Ekspozycje miały prezentować wnętrza i ich wyposażenie (meble, rzemiosło artystyczne). Projekt obejmował też prace remontowo – konserwatorskie elementów składowych zabytkowego zespołu tj. budynku lodowni z powozownią i XVIII wieczną piwnicą zwaną małą lodownią. Wykonane prace polegać miały na odczyszczeniu kamienia, zaimpregnowaniu, zafugowaniu, wykonaniu drzwi dębowych, wykonaniu schodów z cegły, wymurowaniu ucha wejściowego do piwnicy, zaizolowaniu od góry, uzupełnieniu ubytków w murach, wykonaniu instalacji elektrycznej i inne. W ogrodzie otaczającym dwór i będącym wpisanym do rejestru zabytków zaplanowane były prace remontowo-konserwatorskie schodów biegnących wzdłuż osi dwór - staw, przecinającej pod kątem prostym XVII wieczne tarasy ziemne polegające na obłożeniu stopni i podstopni kamiennymi płytami z piaskowca, wykonaniu toczonych, kamiennych tralek i kamiennych poręczy. Szczegółowy zakres rzeczowy projektu dotyczący budynków – O. , lodowni, piwniczki oraz prac w parku organ opisał (nawiązując do dokumentacji projektowej) na stronach 18 i 19 decyzji. Zarząd Województwa zawarł w dniu 17 kwietnia 2018 r. ze stroną jako beneficjentem umowę na dofinansowanie ze środków EFRR i budżetu państwa części wydatków na realizację projektu. Zgodnie z treścią § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu, beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, a w przypadku zmian w projekcie dokonanych w trakcie jego realizacji zgodnie z § 22 umowy, zobowiązuje się do realizacji projektu uwzględniając zaakceptowane przez IZ zmiany zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie. Z treści § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu wynika obowiązek beneficjenta polegający na jego zobowiązaniu do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, w szczególności w oparciu o ustawę o finansach publicznych w zakresie dotyczącym wydatkowania środków publicznych, wytycznymi, a także procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu, o których mowa w § 7 Umowy w trakcie realizacji projektu oraz w okresie jego trwałości. Z treści § 7 ust. 1 umowy wynika natomiast, że beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu. Natomiast w ust. 3 tego paragrafu wskazano, że w przypadku braku osiągnięcia zakładanych wskaźników na koniec okresu realizacji projektu beneficjent zobowiązany jest do zwrotu dofinansowania w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy wartością docelową wskaźnika a osiągniętą wartością wskaźnika lub całości dofinansowania w przypadku nieosiągnięcia celu projektu. Jak wynika z ustaleń przeprowadzonej w dniu 10 maja 2024 r. (czyli ponad cztery miesiące od daty zakończenia realizacji projektu – 30 grudnia 2023 r.) kontroli doraźnej projektu w miejscu jego realizacji oraz analizy przedłożonych do sprawy dokumentów, beneficjent nie zrealizował pełnego zakresu rzeczowego projektu zgodnie z wnioskiem i umową, a tym samym nie osiągnął założonych rezultatów projektu. Poczynione podczas kontroli ustalenia, potwierdzone dokumentacją fotograficzną nie pozostawiają wątpliwości, co do braku realizacji celu projektu oraz jedynie częściowego wykonania zakładanych prac. Podniesienia nadto wymaga, że nawet w zakresie częściowo wykonanych prac, wskazanych przez stronę w 13 protokołach odbioru robót, organ stwierdził niezgodności stanu z dnia kontroli ze stanem w nich deklarowanym. Stwierdzono bowiem brak zamontowanych okien w remontowanych pomieszczeniach, brak zamontowanego skrzydła bramy ogrodzeniowej w ilości 3 sztuk, furtki w ilości 3 sztuk, drzwi oraz wrót które zostały ujęte w protokołach odbioru. Podczas oględzin na miejscu stwierdzono brak zakupionych mebli. Ponadto stwierdzono brak tynków zewnętrznych i wewnętrznych, podłoży i posadzek. Ściany nie zostały pomalowane, nie wykonano instalacji wodno-kanalizacyjnej i sanitarnej, kanalizacji wewnętrznej, instalacji co, kotłowni, instalacji elektrycznej. W lodowni nie wykonano podłoży i posadzek, tynków wewnętrznych, malowania, tynków zewnętrznych, robót elektrycznych. Nie zrealizowano remontu piwniczki - mała lodownia, całkowitego odtworzenia i remontu schodów parkowych, muru kamiennego przy oficynie, ogrodzenia frontowego wraz z bramą, konserwacji muru kamiennego przy wozowni, nie przywrócono części pierwotnego układu komunikacyjnego w parku. Dodatkowo analiza dokumentu – dziennika budowy wykazała, że od końca marca 2020 r. nie prowadzono żadnych prac związanych z realizacją projektu. Ostatni wpis nosi datę 23 marca 2020 r. i podano w nim, że prace budowlane przerwano, ze względu na pandemię Covid. Powyższe w sposób oczywisty świadczy o braku realizacji przez beneficjenta pełnego zakresu rzeczowego projektu oraz w konsekwencji zadeklarowanych w nim wskaźników produktu i rezultatu. W szczególności nie może być mowy o spełnieniu wskaźnika rezultatu – wzrostu zatrudnienia, czy wzrostu oczekiwanej liczby odwiedzin w objętych wsparciem miejscach należących do dziedzictwa kulturalnego i oraz stanowiących atrakcje turystyczne. Zdaniem sądu, organ ustalił w sposób kompletny stan faktyczny w sprawie i zasadnie wywiódł, że beneficjent nie zrealizował pełnego zakresu rzeczowego projektu, zgodnie z założeniami ujętymi we wniosku o dofinansowanie oraz dalszą dokumentacją projektową, w terminie określonym w umowie o dofinansowanie, a tym samym nie osiągnął zamierzonego i opisanego w dokumentacji projektowej celu projektu, wyrażonego wskaźnikami produktu i rezultatu. Podkreślić trzeba, że istotą umowy o dofinansowanie jest osiągniecie celu wskazanego we wniosku w założonym w umowie o dofinansowanie terminie. Przy czym nawet częściowa realizacja projektu nie świadczy o osiągnięciu jego celu, a tym samym nie może prowadzić do uznania wydatków za kwalifikowalne. Projekt stanowi bowiem nierozerwalną całość i musi zostać zrealizowany w pełnym zakresie. Środki unijne nie mają bowiem służyć realizacji inwestycji (bez względu na zrealizowany zakres), ale osiągnięciu określonych celów (tu: m.in. zwiększeniu liczby odwiedzin turystów, wzrost zatrudnienia, co wiązało się ze zrealizowaniem pełnego zakresu rzeczowego prac). Sąd nie ma wątpliwości, że w realiach sprawy do nieprawidłowości w wykonaniu projektu doprowadziło postępowanie samego beneficjenta, który nie podjął odpowiednich czynności, w celu realizacji projektu z należytą starannością i zmierzających do osiągnięcia celu projektu oraz założonych wskaźników produktu i rezultatu. Zgodnie z § 7 ust 3 umowy o dofinansowanie skutkiem zaistniałego stanu jest obowiązek zwrotu całości otrzymanego dofinansowania. W ustalonych okolicznościach sprawy konieczny i zasadny był zatem zwrot całości otrzymanego dofinansowania, gdyż wszystkie dotychczas sfinansowane wydatki w ramach projektu należało uznać za nieuzasadnione z punktu widzenia finansowania z budżetu Unii Europejskiej. W kontekście powyższego, jako niezasadny należy ocenić zarzut naruszenia art. 2 pkt 36 w zw. z art. art. 143 ust 2 Rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez błędne uznanie, że w stanie faktycznym sprawy doszło lub mogłoby dojść do powstania szkody w budżecie UE. Z treści dalszych zarzutów skargi wynika, że skarżący brak realizacji celów projektu upatruje w wystąpieniu siły wyższej – pandemii Covid i wojny na Ukrainie. Podkreśla też znaczny upływ czasu, jaki nastąpił od złożenia wniosku do podpisania umowy o dofinansowanie oraz to, że realizacja umowy przypadała w czasie pandemii i wojny. Podnosi znaczny wzrost stawki robocizny, cen materiałów oraz najmu i pracy sprzętu budowlanego, wywodząc, że zakładane wskaźniki przestały być aktualne. W pierwszej kolejności odnosząc się do argumentów skarżącego należy zaznaczyć, że § 22 umowy dopuszcza zgłaszanie zmian w realizacji projektu, i beneficjent z tego uprawnienia korzystał, choćby w zakresie wydłużenia terminu realizacji projektu. Jednakże podobnych czynności nie podjął, co do zmian i aktualizacji kosztorysu inwestorskiego. Jak słusznie podał w odpowiedzi na skargę organ, takie praktyki są częste w przypadku kilkuletnich projektów, jednakże inicjatywa w tym zakresie oraz właściwe uzasadnienie propozycji zmiany należy do beneficjenta. Ubocznie wskazać trzeba, że skarżący posługuje się argumentami w sposób hasłowy, nie odnosi ich konkretnie do adekwatnych elementów dokumentacji projektowej, a posługując się danymi za 4 kwartał 2021 roku pomija, że w tym czasie, ani później – nie były realizowane żadne, założone w projekcie, prace budowlane, czy remontowe. Trudno w takim przypadku mówić o wpływie wzrostu cen robocizny, czy materiałów, skoro skarżący zaprzestał od marca 2020 r. dalszego wykonywania deklarowanego zakresu rzeczowego projektu. W nawiązaniu natomiast do argumentacji wystąpienia siły wyższej, zdaniem sądu, analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że skarżący nie wykazał bezpośredniego wpływu pandemii oraz wojny na Ukrainie na brak realizacji pełnego zakresu przedmiotowego projektu oraz wskaźników, ani nie wykazał jakichkolwiek aktów staranności, podjętych w celu zapobieżenia takiemu stanowi. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1758, "dalej: specustawa"), w przypadku, gdy nieprawidłowość indywidualna jest bezpośrednim skutkiem wystąpienia COVID-19, a beneficjent wykaże, że pomimo dochowania należytej staranności nie był w stanie zapobiec wystąpieniu tej nieprawidłowości, korygowanie wydatków następuje przez pomniejszenie wydatków ujętych w deklaracji wydatków oraz we wniosku o płatność, przekazywanych do Komisji Europejskiej, o kwotę odpowiadającą oszacowanej wartości korekty finansowej wynikającej z tej nieprawidłowości (ust 1). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepisów art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych nie stosuje się. Zastosowanie tego przepisu możliwe jest więc w sytuacji łącznego zaistnienia dwóch okoliczności – pierwszej wskazującej na bezpośredni wpływ pandemii covid na zaistniałą nieprawidłowość, drugiej – dopełnieniem przez beneficjenta aktów należytej staranności w celu zapobieżenia wystąpienia nieprawidłowości. Należy przy tym wyjaśnić, że za bezpośredni skutek wystąpienia COVID-19 można uznać jedynie takie zdarzenia, które zostały wprost wywołane przez tę chorobę. W hipotezie przepisu nie mieszczą się natomiast sytuacje, gdy zaniechania podmiotów skutkujące nieprawidłowością wynikają ze środków administracyjnych związanych z epidemią, takich jak zamknięcie granic, niefunkcjonowanie władz publicznych, czy przyjęcie innych obostrzeń o charakterze generalnym, wpływających na działania podmiotów zaangażowanych w realizację projektu. Jak natomiast wskazano powyżej – skarżący nie wykazał, aby pandemia miała bezpośredni wpływ na realizację projektu. Powołuje on ogólnikowe fakty wpływu pandemii na problemy z zatrudnieniem pracowników i konserwatorów z Ukrainy, nawiązując do obostrzeń sanitarnych i ograniczonego ruchu granicznego - co, w świetle poniżej zaprezentowanych rozważań, należy uznać za niewystarczające. Skarżący nie indywidualizował przedstawionej argumentacji w kontekście konkretnych zdarzeń jakie u niego wystąpiły i nie przedstawiał żadnych dowodów potwierdzających podane okoliczności (np. faktyczne zatrudnienie ukraińskich pracowników). Nie potwierdził również w żaden sposób podjęcia jakichkolwiek aktów staranności w celu uniknięcia powstania nieprawidłowości. Podobnie w przypadku powołania się na okoliczność wojny na Ukrainie, z którą beneficjent wiąże przyczynę niezrealizowania celu projektu, zabrakło jakiegokolwiek udowodnienia jej rzeczywistego wpływu na zaniechania w realizacji objętych projektem prac. Beneficjent wskazywał na konieczność częstych wyjazdów wykwalifikowanych pracowników - konserwatorów z Ukrainy, brak możliwości szybkiego zatrudnienia innych pracowników i kłopoty z zakupem wskazanych materiałów, co powodowało opóźnienie prac. Sam skarżący, natomiast, przywołując definicję siły wyższej podaje, że są to nadzwyczajne i nieprzewidywalne okoliczności, niezależne od podmiotu, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania należytej staranności. Zdaniem sądu w realiach sprawy zabrakło wykazania, że skarżący podjął jakiekolwiek próby staranności, co do zapobieżenia skutkom opóźnień w realizacji przedmiotu projektu. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że w składanych do organu pismach, w których skarżący zwracał się z prośbą o wydłużenie terminu realizacji projektu ( z dnia 10 grudnia 2021 r. – k. 849, Tom II, z dnia 12 grudnia 2022 r. – k. 871, Tom III), deklarował, że prace są wykonywane w zaawansowanym stopniu, a dodatkowy czas jest niezbędny do osiągniecia deklarowanego w projekcie celu. Podawał nadto, że zostali już zatrudnieni pracownicy z Polski, co daje gwarancje płynnej realizacji zlecenia. Na prośbę beneficjenta pierwotny termin realizacji projektu, który przypadał na grudzień 2019 roku przedłużono do 30 grudnia 2023 r. Organ przychylał się do próśb składanych przez stronę, będąc każdorazowo zapewniany, nie tylko o kontynuacji prac, ale też perspektywie ich zakończenia w nowym terminie. Tymczasem, jak wynika z prawidłowo dokonanych ustaleń organu, od 23 marca 2020 r. zaprzestano wykonywania prac związanych z realizacją projektu, co skarżący przyznał dopiero podczas kontroli doraźnej w maju 2024 roku. Sąd nie ma wątpliwości, że w realiach sprawy do nieprawidłowości w wykonaniu projektu doprowadziło postępowanie samego beneficjenta, który nie podjął odpowiednich czynności, w celu realizacji projektu z należytą starannością i zmierzających do osiągnięcia celu projektu oraz założonych wskaźników produktu i rezultatu. Doszło zatem do powstania rzeczywistej szkody w budżecie, albowiem sfinansowano wydatki, które nie doprowadziły do realizacji celu projektu. Podkreślenia przy tym wymaga, że przystąpienie do realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne. Wiąże się jednak z szeregiem obowiązków wynikających z dysponowania środkami publicznymi, które beneficjent bierze na siebie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie projektu. Korzystanie ze środków publicznych zawsze wiąże się z wyższymi wymaganiami co do ich wydatkowania, w sposób celowy i oszczędny. Dlatego też sąd stoi na stanowisku, że skarżący ponosi pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego i finansowanego ze środków publicznych projektu. Podkreślić trzeba, że umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, ale jest umową celową, tj. skarżący otrzymał środki na realizację konkretnego celu, którym jest pełne zrealizowanie projektu w zakresie rzeczowym. Nie może odnieść również spodziewanego skutku argumentacja skarżącego zaprezentowana na rozprawie, gdzie podnosił brak informowania T. przez organ o możliwości modyfikacji umowy, czy nie przeprowadzanie wcześniejszych kontroli. Nie ulega wątpliwości, że skarżący znał paragraf umowy, w którym przewidziano ewentualność dokonywania modyfikacji zakresu projektu, albowiem wielokrotnie korzystał z takiej możliwości, m.in. w odniesieniu do terminu zakończenia realizacji projektu. Również obowiązek zwrotu nieprawidłowo wykorzystanych środków nie jest uzależniony od dokonania przez organ kontroli w trakcie realizacji projektu. Zdaniem sądu zajęte przez skarżącego stanowisko jest próbą obciążenia organu odpowiedzialnością za własne uchybienia i zaniedbania, co biorąc pod uwagę dobrowolność, warunki i konsekwencje korzystania ze środków publicznych, nie może odnieść zamierzonego skutku. Nadto, jak słusznie ustalił organ beneficjent naruszył również § 4 ust 8 umowy, zgodnie z którym obowiązany był do pisemnie poinformować IŻ o pozostawaniu w stanie likwidacji w terminie 3 dni od dnia wystąpienia powyższej okoliczności. Strona zaniechała temu obowiązkowi nie ujawniając, że uchwałą nr [...] z 19 stycznia 2024r. skarżące s. zostało postawione w stan likwidacji. Wskazać należy, że zgodnie z § 25 ust 2 pkt 6 umowy, IŻ może rozwiązać umowę bez wypowiedzenia m.in. wówczas, gdy beneficjent pozostaje w stanie likwidacji. W realiach sprawy organ skorzystał z tego uprawnienia i pismem z 20 września 2024 r. (doręczonym 15 października 2024 r.) poinformował o rozwiązaniu umowy bez wypowiedzenia. Stosownie do treści § 25 ust 3 umowy w przypadku rozwiązania umowy z w/w powodu beneficjent jest zobowiązany do zwrotu otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zatem również i ta okoliczność stanowiła samodzielną podstawę domagania się przez organ zwrotu kwoty dofinansowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że [...] od dnia podjęcia uchwały do nadal pozostaje w stanie likwidacji, co stanowiło uzasadnioną okoliczność rozwiązania umowy oraz rodziło następnie obowiązek zwrotu otrzymanych kwot na realizację projektu. Zatem w realiach sprawy doszło do swoistego zbiegu dwóch podstaw do żądania zwrotu kwoty dofinansowania, przy czym, zaistnienie którejkolwiek z nich czyniło zasadnymi podjęte przez organ czynności, zmierzające do odzyskania wydanych z naruszeniem procedur środków. Powyżej przedstawiona argumentacja uzasadnia żądanie organu zwrotu pełnej kwoty otrzymanego uprzednio dofinansowania. W sprawie ponad wszelką wątpliwość wykazano, że strona nie zrealizowała celu projektu, jak również pozostawała w stanie likwidacji, co doprowadziło do rozwiązania umowy bez wypowiedzenia. Zgodnie z powołanymi wyżej: § 7 ust. 3 oraz § 25 ust 3 umowy o dofinansowanie, skutkiem zaistniałego stanu jest obowiązek zwrotu całości otrzymanego dofinansowania. W ustalonych okolicznościach sprawy konieczny i zasadny był zatem zwrot całości otrzymanego dofinansowania, gdyż wszystkie dotychczas sfinansowane wydatki w ramach projektu należało uznać za nieuzasadnione z punktu widzenia finansowania z budżetu Unii Europejskiej i budżetu państwa. Wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, mając na uwadze, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.