I SA/Ke 102/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2025 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach M. Ł. sprawy ze skargi T. ,,Ś. D." w likwidacji w Ś. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 22 stycznia 2025 r. nr 65/25 w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę. Zarząd Województwa (zarząd, Instytucja Zarządzająca, IZ) decyzją z 22 stycznia 2025 r. nr [...] określił stowarzyszeniu Towarzystwu Upowszechniania [...] w likwidacji z siedzibą w Ś. (stowarzyszenie, beneficjent, strona, skarżący) przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, w łącznej wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych z tytułu zwrotu dofinansowania przekazanego na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie projektu nr [...] wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Nadto zarząd określił stowarzyszeniu przypadającą do zwrotu kwotę środków z budżetu państwa w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych z tytułu zwrotu dofinansowania przekazanego na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie projektu nr [...] wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zarząd ogłosił 27 października 2016 r. dwuetapowy konkurs zamknięty nr [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach działania 4.4 "Zachowanie dziedzictwa kulturowego i naturalnego", 4 Osi priorytetowej "Dziedzictwo naturalne i kulturowe" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014 - 2020. Nabór wniosków o dofinansowanie ustalono na okres od 30 listopada 2016 r. do 18 stycznia 2017 r. Szczegółowe zasady składania wniosków zostały zamieszczone w regulaminie naboru nr [...], który stanowił uszczegółowienie informacji zawartych w ww. ogłoszeniu o naborze. Przed sporządzeniem wniosku o dofinansowanie każdy wnioskodawca był zobowiązany do zapoznania się z załączonymi do regulaminu dokumentami, zamieszczonymi na stronie internetowej [...]2014-2020.rpo-swietokrzyskie.pl, które organ wymienił i omówił. Nadto wskazał na zapisy wzoru umowy o dofinansowanie. Następnie wyjaśniono, że do konkursu przystąpiło stowarzyszenie składając 17 stycznia 2017 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "Prace remontowo-konserwatorskie przy XVIII wiecznym dworze wchodzącym w skład zespołu dworsko-parkowego w Ś. wraz z zagospodarowaniem terenu wokół dworu - prowadzące do zachowania i zabezpieczenia obiektu dziedzictwa kulturowego i obiektu zabytkowego" na wnioskowaną kwotę dofinansowania w wysokości: [...] zł. We wniosku stowarzyszenie wskazało m.in., że bezpośrednim celem projektu było zwiększenie dostępności do zasobów kultury poprzez wykonanie prac remontowo - konserwatorskich przy obiekcie zabytkowym - XVIII wiecznym dworze, wchodzącym w skład zabytkowego zespołu dworsko-parkowego w Ś.. Ponadto beneficjent miał zrealizować cele pośrednie do których należało m.in. podniesienie estetyki obiektu zabytkowego i jego otoczenia, jak również wzrost atrakcyjności oferty turystycznej regionu świętokrzyskiego. Prace te miały zabezpieczyć w sposób trwały obiekt zabytkowy - dwór w Ś. przed niszczącym wpływem wody opadowej i innych czynników atmosferycznych. Otoczenie dworu miało zostać również zagospodarowane poprzez wykonanie tarasu ziemnego od strony północnej dworu, wykonanie opaski przeciwwilgociowej wokół budynku oraz nasadzeń kwiatowych na rabatach przed frontem dworu. Następnie zarząd w sposób szczegółowy przedstawił i omówił wskaźniki, jakie beneficjent miał osiągnąć w wyniku realizacji celu projektu. W wyniku przeprowadzonej przez IZ oceny merytorycznej wniosek o dofinansowanie został zakwalifikowany do wsparcia w ramach Działania 4.4 RPOWŚ na lata 2014-2020 w kwocie dofinansowania w wysokości: [...] zł, uzyskując 38 punktów i 3 miejsce na liście rankingowej. Instytucja Zarządzająca zawarła z beneficjentem 25 września 2018 r. umowę nr [...] o dofinansowanie projektu nr [...] pn.: "Prace remontowo-konserwatorskie przy XVIII wiecznym dworze wchodzącym w skład założenia dworsko-parkowego w Ś. wraz z zagospodarowaniem terenu wokół dworu - prowadzące do zachowania i zabezpieczenia obiektu dziedzictwa kulturowego i obiektu zabytkowego" (zwana dalej "umową o dofinansowanie") na kwotę środków z EFRR w wysokości: [...] zł oraz kwotę środków z budżetu państwa w wysokości: [...] zł. Beneficjent zobowiązany był do zapoznania się z warunkami i postanowieniami zawartymi w przedmiotowej umowie o dofinansowanie przed jej podpisaniem. Podpisując ww. umowę o dofinansowanie poinformowano stronę, że zobowiązana jest do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, głównie w oparciu o zapisy wytycznych horyzontalnych oraz zgodnie z procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Ponadto, beneficjent został poinformowany o konieczności stosowania się do wezwań Instytucji Zarządzającej do poprawienia lub uzupełnienia wniosku lub do składania dodatkowych wyjaśnień. Następnie organ omówił przebieg przekazywanych środków beneficjentowi na podstawie składanych wniosków o płatności zaliczkowe. Wyjaśnił, że beneficjent zobowiązany był do rozliczenia ww. płatności zaliczkowe w części nie mniejszej niż 85% wypłaconych transz zaliczek w formie złożonego za pomocą systemu SL2014 wniosku o płatność w terminie 90 dni kalendarzowych od dnia przekazania ostatniej transzy zaliczki, z zastrzeżeniem § 5 ust. 1 pkt 2 oraz § 8 ust. 16 umowy, zgodnie z którym najpóźniej w dniu zakończenia realizacji projektu beneficjent zobowiązany był do złożenia wniosku o płatność końcową. W dniu 27 czerwca 2019 r. beneficjent dokonał w terminie zwrotu części zaliczki w kwocie: [...] zł, co spowodowało rozliczenie 85 % udzielonej transzy zaliczki a pozostałe 15%, tj. [...] zł pozostało do rozliczenia. Instytucja Zarządzająca 19 sierpnia 2019 r. na podstawie wniosku o płatność nr [...] przekazała beneficjentowi kolejną płatność zaliczkową w wysokości środków EFRR i BP: [...] zł. W piśmie znak: [...], przesłanym za pomocą systemu SL2014 21 sierpnia 2019 r. IZ poinformowała beneficjenta o terminie rozliczenia ww. płatności zaliczkowej. Następnie 29 listopada 2019 r. beneficjent dokonał w terminie zwrotu części zaliczki w kwocie: [...] zł i 30 listopada 2019 r. złożył wniosek o płatność nr [...], w którym rozliczył przekazaną kwotę zaliczki w wysokości: [...] zł, co spowodowało do rozliczenia pozostałą kwotę zaliczki w wysokości: [...] zł. W dniu 20 grudnia 2019 r. na podstawie wniosku o płatność nr [...] IZ przekazała beneficjentowi ostatnią płatność zaliczkową w wysokości środków EFRR i BP: [...] zł. W piśmie znak: IV .432.4.54.2019, przesłanym za pomocą systemu SL2014 31 grudnia 2019 r. IZ poinformowała beneficjenta, iż ww. płatność zaliczkowa powinna być rozliczona zgodnie z zapisami zawartymi w § 9 umowy o dofinansowanie. Po terminie wskazanym w umowie o dofinansowanie 30 marca 2020 r. beneficjent złożył wniosek o płatność nr [...], w którym po terminie rozliczył przekazaną kwotę zaliczki w wysokości: [...] zł, co spowodowało do rozliczenia pozostałą kwotę zaliczki w wysokości: [...] zł. Pismem z 5 listopada 2020 r. beneficjent zwrócił się z prośbą o wyrażenie zgody aby należność główna nierozliczonej zaliczki została potrącona wraz z odsetkami przy ostatniej płatności z refundacji końcowej. W dniu 26 stycznia 2024 r. oraz 16 lutego 2024 r. za pomocą systemu SL2014 Instytucja Zarządzająca wezwała beneficjenta do złożenia wniosku końcowego, informując, iż zgodnie z § 8 pkt 16 umowy o dofinansowanie beneficjent był zobligowany do złożenia wniosku o płatność końcową do dnia zakończenia realizacji projektu. Zgodnie z Aneksem nr [...] z 18 października 2023 r. datą zakończenia realizacji projektu jest 30 grudzień 2023 r. W związku z powyższym IZ wezwała beneficjenta do złożenia wniosku o płatność końcową w terminie 7 dni, jednocześnie informując, iż beneficjent na dzień 30 grudnia 2023 r. rozliczył zaliczkę w wysokości [...] zł, czyli 78,15% udzielonej zaliczki w wysokości [...] zł. Pozostałą do rozliczenia kwotę zaliczki w wysokości [...] zł, zgodnie z § 9 umowy o dofinansowanie, należy rozliczyć we wniosku końcowym bądź zwrócić na rachunek bankowy wskazany w § 1 ust. 24 umowy o dofinansowanie. IZ przypomniała również, iż beneficjent zwrócił się 5 listopada 2020 r. z prośbą, aby należność główna nierozliczonej zaliczki wraz z odsetkami została potrącona przy ostatniej płatności z refundacji końcowej. Pierwotny termin w umowie zakładał zakończenie projektu 31 grudnia 2019 roku. W ramach umowy zawarto 6 aneksów, które dotyczyły zmiany wzoru umowy i zmiany terminu zakończenia realizacji projektu. Instytucja Zarządzająca 9 maja 2024 r. przeprowadziła w miejscu realizacji projektu kontrolę doraźną projektu oraz dodatkowo na dokumentach przesłanych przez beneficjenta do siedziby organu do 29 lipca 2024 r. Kontrolą objęto okres od 1 stycznia 2017 r. do 9 maja 2024 r. Wobec podjętych czynności kontrolnych, w tym oględzin stwierdzono, że w zakresie rzeczowym projekt nie został zrealizowany zgodnie z wnioskiem i umową o dofinansowanie. Beneficjent nie przedstawił protokołu odbioru końcowego robót oraz stwierdził, że wykonawca zszedł z budowy i nie podjął się dokończenia prac budowlanych zgodnie z umową nr [...] z 2 sierpnia 2019 r. Zakres rzeczowy projektu obejmował w szczególności: trwałe zabezpieczenie zabytkowego budynku przed destrukcyjnym wpływem wody podsiąkającej z gruntu poprzez wykonanie przeciwwilgociowej izolacji poziomej i pionowej fundamentów. Wykonane miały zostać również obróbki blacharskie dachu i murów oraz pokrycie dachu z gontu drewnianego na nowe klepki. Prace te miały zabezpieczać w sposób trwały budynek przed niszczącym wpływem wody opadowej i innych czynników atmosferycznych. Wykonane miały zostać nowe tynki na elewacji dworu, w miejsce tych zniszczonych przez zawilgocenie, nowa elewacja miała zostać pomalowana w sposób przywracający historyczne rozwiązania w tym zakresie, 10 kamiennych kolumn dwóch portyków frontowego i ogrodowego miały zostać poddanych koniecznej konserwacji, co znacznie miało poprawić ich stabilność i sprawić, że nie będą groziły zawaleniem, co miało to wpłynąć również na estetykę nie tylko kamiennych kolumn, ale całego budynku dworu. Otoczenie dworu miało zostać również zagospodarowane poprzez wykonanie tarasu ziemnego od strony północnej dworu, wykonanie opaski przeciwwilgociowej wokół budynku oraz nasadzeń kwiatowych na rabatach przed frontem dworu. W ramach prac remontowo-konserwatorskich wykonane powinny zostać następujące prace: izolacja pionowa i pozioma fundamentów; obróbki blacharskie dachu i murów oraz rynny i rury spustowe z blachy miedzianej; pokrycie dachu papą; montaż kontrłat i łat; pokrycie dachu gontem drewnianym; impregnacja gontów; pokrycie dachu nad portykiem wgłębnym blachą miedzianą; naprawa tynków; malowanie elewacji; zagospodarowanie terenu wokół budynku dworu. Zespół kontrolujący stwierdził, że od marca 2020 r. nie były prowadzone żadne roboty budowlane na obiekcie oraz prace związane z zagospodarowaniem terenu ze względu na istniejący stan pandemii COVID -19, jak również problemy z wysokim wzrostem cen materiałów budowlanych spowodowanych wojną na Ukrainie. Na podstawie wykonanych oględzin na obiekcie oraz przedstawionych przez beneficjenta dokumentów w postaci trzech protokołów odbioru robót budowlanych częściowych stwierdził, iż zostały wykonane prace rozbiórkowe ziemne przy istniejącej opasce betonowej wokół budynku dworu, wykonano izolację ścian fundamentowych poprzez ułożenie powłok izolacji przeciwwilgociowej oraz drenażu powierzchniowego. Ponadto ułożono warstwę ochronną z folii kubełkowej, wykopy częściowo zostały zasypane. Ponadto wykonano mikropiaskowanie kamiennych kolumn od strony północnej dworu. W ocenie Zespołu kontrolującego ilość wykonanych robót budowlanych stanowiło około 16% całości robót do wykonania w ramach projektu. Beneficjent do dnia kontroli nie złożył końcowego wniosku o płatność, co stanowiło naruszenie § 8 ust. 16 umowy o dofinansowanie. Nadto ustalono, że 19 stycznia 2024 r. walne zebranie członków stowarzyszenia podjęło uchwałę nr [...] o rozwiązaniu stowarzyszenia i postawieniu w stan likwidacji. Beneficjent naruszył § 4 umowy o dofinansowanie w związku z niewywiązaniem się z obowiązku informacji IZ o pozostawaniu w stanie likwidacji w terminie 3 dni od dnia wystąpienia powyższych okoliczności. Do 30 grudnia 2023 r. tj. do dnia zakończenia projektu określonego w umowie o dofinansowanie, nie zrealizowano w pełni przedmiotu projektu. Nie zostały wykonane roboty budowlane: obróbki blacharskie dachu i murów oraz rynien i rur spustowych z blachy miedzianej, pokrycie dachu papą, montaż kontrłat i łat, pokrycie dachu nad portykiem wgłębnym blachą miedzianą, naprawa tynków oraz malowanie elewacji. Ponadto nie wykonano zagospodarowania terenu wokół budynku dworu, które miało polegać na wykonaniu: tarasu ziemnego od strony północnej dworu oraz nasadzeń kwiatowych na rabatach przed frontem dworu. W związku z powyższym nie zrealizowano celu projektu jakim miało być zachowanie dziedzictwa kulturowego i zwiększenie dostępności do zasobów kultury poprzez wykonanie prac remontowo-konserwatorskich oraz zagospodarowanie otoczenia przy obiekcie zabytkowym - XVIII wiecznym dworze, wchodzącym w skład zabytkowego zespołu dworsko-parkowego w Ś. i tym samym naruszono § 2 ust. 2 oraz § 3 umowy o dofinansowanie. Beneficjent nie osiągnął założonych we wniosku o dofinansowanie wskaźników realizacji projektu: wskaźników produktu, wskaźników rezultatu, co z kolei stanowiło naruszenie § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono brak w miejscu realizacji projektu tablicy promocyjno-informacyjnej, naruszając § 18 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Pismem znak: [...] z 2 sierpnia 2024 r. IZ przesłała beneficjentowi Informację Pokontrolną Nr [...] z kontroli doraźnej projektu. Beneficjent nie zwrócił do IZ Informacji Pokontrolnej ani nie wniósł żadnych zastrzeżeń. Pismem znak: [...] z 20 września 2024 r. IZ poinformowała beneficjenta, iż Zarząd Województwa na podstawie § 25 ust. 2 pkt 6 umowy o dofinasowanie rozwiązał umowę o dofinansowanie bez wypowiedzenia. Pismem znak: [...] z 12 listopada 2024 r. IZ wezwała beneficjenta do zwrotu wykorzystanego z naruszeniem procedur dofinansowania w łącznej kwocie: [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia wezwania. Beneficjent w wyznaczonym terminie nie dokonał wymaganego zwrotu należności. W konsekwencji w sprawie zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki, oraz sposobu zwrotu środków w formie decyzji w sprawie zwrotu przez beneficjenta dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Postępowanie zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji. Zarząd wskazał i opisał szczegółowo stwierdzone w realizacji projektu naruszenia umowy o dofinansowanie - § 2 ust. 2, § 3, § 4, § 7 ust. 1, § 8 ust. 16 oraz § 18 ust. 1 umowy o dofinansowanie, stanowiące nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr [...]. Stwierdził, że realizacja inwestycji niezgodnie z założeniami umowy o dofinansowanie stanowiła wykorzystanie pobranego dofinansowania z naruszeniem procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków dofinansowania. W związku z omówionymi w zaskarżonej decyzji nieprawidłowościami zwrotowi podlegało całe dotychczas przekazane beneficjentowi dofinansowanie w łącznej kwocie: [...] zł. W ocenie Instytucji Zarządzającej w okolicznościach przedmiotowej sprawy zachodzi przesłanka o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U.2024 r., poz. 1530; z późn. zm., dalej jako: "u.f.p."). Obowiązek zwrotu środków jest następstwem ich wykorzystania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Na powyższą decyzję likwidator stowarzyszenia złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie: 1. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., poprzez błędną wykładnię tego przepisu oraz uznanie, że przyznane w ramach umowy o dofinansowanie projektu środki finansowe zostały wykorzystane z naruszeniem innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu tych środków, w sytuacji w której w stanie faktycznym sprawy, z powodu pandemii [...], a następnie wojny w [...], skarżący nie był w stanie z przyczyn obiektywnych (siła wyższa) wykonać zobowiązań określonych w umowie; 2. § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie poprzez błędną jego wykładnię oraz uznanie, że projekt nie został zrealizowany zgodnie z wnioskiem i umową o dofinansowanie w sytuacji, w której było to spowodowane siłą wyższą, tj. z powodu pandemii [...], a następnie wojny w [...], skarżący nie był w stanie z przyczyn obiektywnych, zrealizować w pełni wniosku i umowy; 3. § 3 umowy o dofinansowanie poprzez błędną jego wykładnię oraz uznanie, że skarżący nie zrealizował celów projektu tj. zachowanie dziedzictwa kulturowego i zwiększenie dostępności do zasobów kultury poprzez wykonanie prac remontowo-konserwatorskich oraz zagospodarowanie otoczenia przy obiekcie zabytkowym – XVIII wiecznym dworze, wchodzącym w skład zabytkowego zespołu dworsko-parkowego w Ś., w sytuacji, w której było to spowodowane siłą wyższą, tj. pandemią [...], a następnie wojną w [...]; 4. § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie poprzez błędną jego wykładnię oraz uznanie, że skarżący nie zrealizował zakładanych wskaźników produktu i rezultatu do wartości zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu w sytuacji, w której wskaźniki produktu zakładane we wniosku o dofinansowanie zostały opracowane w oparciu o sytuację z daty złożenia wniosku (17 stycznia 2017 r.) natomiast sama umowa została zawarta dopiero w dniu 25 września 2018 r., zatem prawie po dwóch latach, a jej realizacja przypadała na okres, w którym najpierw wystąpiła pandemia [...], a następnie wojna w [...], a zatem zakładane wskaźniki przestały być aktualne; 5. art. 2 pkt 36 w zw. z art. 143 ust. 2 Rozporządzenia nr [...] poprzez błędną wykładnię tych przepisów oraz uznanie, że w stanie faktycznym sprawy doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE w sytuacji, w której nie doszło do powstania szkody bądź ryzyka jej wystąpienia. Strona podniosła, że głównym powodem sytuacji zaistniałej w realiach niniejszej sprawy było to, że ogłoszenie o konkursie ofert na zadanie objęte umową zostało upublicznione 27 października 2016 r. Skarżący złożył wniosek 17 stycznia 2017 r., zaś weryfikacja wniosku trwała prawie dwa lata (ponad 20 miesięcy) i dopiero 25 września 2018 r. podpisano umowę o dofinansowanie. Spowodowało to, że przedłożony do wniosku kosztorys inwestorski, na podstawie którego określona została kwota dotacji w umowie o dofinansowanie uległ już znacznej dezaktualizacji. Równocześnie umowa była realizowana w okresie od września 2018 r. do 31 grudnia 2023 r. W tym czasie nastąpił znaczny wzrost stawki robocizny kosztorysowej, ceny materiałów budowlanych oraz cen najmu i pracy sprzętu budowlanego. Zdaniem stowarzyszenia umowa o dofinansowanie była realizowana przez przeważający okres jej trwania w warunkach siły wyższej (od marca 2020 r. do grudnia 2023 r.). W ocenie skarżącego w stanie faktycznym sprawy nie wypełniły się przesłanki określone w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Do uznania, że spełniła się przesłanka zwrotu środków z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. organ musi wskazać na konkretne zachowanie beneficjenta, które spowodowało naruszenie określonej normy prawnej lub postanowienia umownego, a więc procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Ponadto, konieczne jest jednoczesne wykazanie, że wskutek ich naruszenia doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Powyższa definicja nakazuje poszukiwać związku pomiędzy naruszeniem prawa a możliwością zaistnienia szkody w budżecie UE. Szkoda może bowiem mieć zarówno charakter rzeczywisty, jak również potencjalny. Przy orzekaniu o zwrocie środków nie można poprzestać wyłącznie na ustaleniu, że doszło do ich wydatkowania z naruszeniem procedur, ale konieczne jest również stwierdzenie, czy i w jaki sposób to naruszenie wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego UE, gdyż nie każda nieprawidłowość będzie powodować konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania. Aby zatem orzec o zwrocie środków, niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie: po pierwsze, musi zaistnieć naruszenie procedur, a po drugie, ich naruszenie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. W związku z powyższym organ, aby móc zastosować korektę, musi stwierdzić naruszenie prawa przez beneficjenta, które było wynikiem jego działania (zaniechania) i które to naruszenie spowodowało lub mogło spowodować powstanie szkody W stanie faktycznym sprawy nawet jeżeli doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., to nie było to wynikiem działania lub zaniechania stowarzyszenia, a działaniem siły wyższej. Ponadto trudno wskazać, aby działanie lub zaniechanie strony spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Już w trakcie kontroli 9 maja 2024 r. zespół kontrolujący został powiadomiony przez przedstawiciela strony o powyższych okolicznościach, w tym o fakcie, że od marca 2020 r. nie były prowadzone żadne roboty budowlane na obiekcie oraz prace związane z zagospodarowaniem terenu ze względu na istniejący stan pandemii COVID-19, jak również problemy z wysokim wzrostem cen materiałów budowlanych spowodowanych wojną w Ukrainie. Kocowo powołując się na orzecznictwo NSA strona podniosła, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza w każdym wypadku powstania obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia, tj. stwierdzenia, że wskutek naruszenia procedur doszło do powstania realnej szkody w budżecie ogólnym UE lub mogłoby dojść do jej powstania (szkoda potencjalna). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na etapie postępowanie sądowego udział do sprawy zgłosiła Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach Magdalena Łukawska. Na rozprawie pełnomocnik zarządu wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach Magdalena Łukawska wniosła o oddalenie skargi, przyłączyła się do stanowiska organu wyrażonego zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i odpowiedzi na skargę. Dodatkowo podniosła, że Prokuratura Rejonowa w O. pod sygn. [...] od 5 lipca 2024 r. prowadzi, mające związek z uzyskaniem dofinansowania i jego rozliczenia w ramach przedmiotowego projektu, postępowanie karne w formie śledztwa z doniesienia Z. S. o przestępstwa z art. 297 § 1 k.k., art. 270 § 1 k.k. i art. 271a § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. Postępowanie to trwa i zostało przedłużone do końca roku 2025. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd w składzie orzekającym nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa krajowego lub unijnego, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa z 22 stycznia 2025 r. określająca stowarzyszeniu Towarzystwu [...] w likwidacji przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz budżetu państwa, w łącznej wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych z tytułu zwrotu całości dofinansowania przekazanego na podstawie umowy o dofinansowanie projektu pod nazwą "Prace remontowo-konserwatorskie przy XVIII wiecznym dworze wchodzącym w skład zespołu dworsko-parkowego w Ś. wraz z zagospodarowaniem terenu wokół dworu - prowadzące do zachowania i zabezpieczenia obiektu dziedzictwa kulturowego i obiektu zabytkowego". Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz.1530; z późn. zm.). Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8 u.f.p.). Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p.). Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że inne procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 pkt 2 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem, a instytucją zarządzającą projektem (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2023r., I GSK 173/19; ten i przywołane w dalszej części uzasadnienia wyroki dostępne są w CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych, przy czym wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., powinno być rozumiane szeroko. W prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie zaakceptowanego wniosku o dofinansowanie i dalej umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. Stanowisko, zgodnie z którym naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, łączącej beneficjenta z instytucją stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., jest już ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 16 listopada 2017 r., II GSK 489/16, z 11 maja 2021 r., I GSK 207/21, z 3 czerwca 2022 r., I GSK 872/19). Pogląd ten sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela. W związku z powyższym, to m.in. umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego wraz z zaakceptowanym wnioskiem o dofinansowanie, dokumenty programowe, regulamin konkursu są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Wyjaśnić również trzeba, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia. Środki unijne podlegają zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego. Artykuł 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy bowiem interpretować w powiązaniu z art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego, zgodnie z którym nieprawidłowością jest każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Pojęcie nieprawidłowości wiąże się zatem ze szkodą. Poprzez tę szkodę rozumie się nie tylko szkodę rzeczywistą, stanowiącą obiektywnie rzecz biorąc uszczerbek w budżecie Unii Europejskiej, o charakterze wymiernym, ale także szkodę potencjalną. Szkodą w interesach finansowych UE jest finansowanie z funduszy unijnych nieuzasadnionego wydatku, z kolei nieuzasadniony wydatek to taki, który poniesiony został z naruszeniem podstawowych zasad prawa wspólnotowego. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 stycznia 2020 r., III SA/Gl 1013/19). Stwierdzenie przy tym wystąpienia szkody "rzeczywistej" nie ma podstawowego znaczenia (por. wyrok NSA z 10 września 2015 r., II GSK 175/15). W przedmiotowej sprawie organ ustalił wystąpienie nieprawidłowości, skutkujących obowiązkiem zwrotu dofinansowania. Polegały one na naruszeniu postanowień umowy o dofinansowanie poprzez niezrealizowanie zakresu przedmiotowego projektu, a w konsekwencji niezrealizowanie kluczowych wskaźników produktu i rezultatu. Zdaniem sądu ustalenia te poczynione zostały w sposób kompletny. Zasadnie wywiedziono, że beneficjent nie zrealizował zakresu rzeczowego projektu, zgodnie z założeniami ujętymi we wniosku o dofinansowanie, a tym samym nie osiągnął zamierzonego i opisanego w dokumentacji projektowej celu projektu, wyrażonego wskaźnikami produktu i rezultatu. Sąd stwierdza, że w realiach sprawy poprawnie ustalono, że doszło do naruszenia przez beneficjenta procedur w postaci postanowień umowy o dofinansowanie – tj. § 2 ust. 2, § 3, § 4, § 7 ust. 1, § 8 ust. 16 i § 18 ust.1. Naruszenia powstały w wyniku zaniechań beneficjenta, które finalnie doprowadziły do nieosiągnięcia celu projektu. Naruszenia spełniają definicję nieprawidłowości, a ich skutkiem było powstanie rzeczywistego uszczerbku finansowego w budżecie Unii, bowiem wydatki przeznaczone na wykonanie projektu nie zostały wykorzystane do jego realizacji i osiągniecia założonego celu. Podkreślić trzeba, że skarżące stowarzyszenie przystąpiło do konkursu, w którym założono m.in. wsparcie dla projektów z zakresu: zachowania i zabezpieczenia obiektów dziedzictwa kulturowego i obiektów zabytkowych (w tym konserwacja, renowacja, rewaloryzacja oraz zabezpieczenie tych obiektów przed zagrożeniami wraz z zagospodarowaniem ich otoczenia) wraz z dostosowaniem do funkcji turystycznych lub prowadzenia działalności kulturalnej, w tym działalności gospodarczej; rozwoju zasobów kultury i ochrony dziedzictwa narodowego i kulturowego, w tym rozbudowa, przebudowa obiektów publicznej infrastruktury kulturalnej oraz zagospodarowanie ich otoczenia wraz z dostosowaniem tych obiektów do prowadzenia działalności kulturalnej, w tym działalności gospodarczej; zakupu wyposażenia oraz konserwacji muzealiów, materiałów archiwalnych, starodruków itp.; promocji dziedzictwa kulturowego regionu wraz z tworzeniem i promocją produktów tradycyjnych i regionalnych oraz kompleksowych produktów turystycznych (w tym tworzenie szlaków kulturowych). Złożony przez stronę projekt zakładał, że jego głównym celem było zwiększenie dostępności do zasobów kultury poprzez wykonanie prac remontowo-konserwatorskich przy obiekcie zabytkowym - XVIII wiecznym dworze, wchodzącym w skład zabytkowego zespołu dworsko-parkowego w Ś.. Ponadto beneficjent miał zrealizować cele pośrednie, do których należało m.in. podniesienie estetyki obiektu zabytkowego i jego otoczenia, jak również wzrost atrakcyjności oferty turystycznej regionu świętokrzyskiego. Planowane prace miały zabezpieczyć w sposób trwały obiekt zabytkowy - dwór w Ś. przed niszczącym wpływem wody opadowej i innych czynników atmosferycznych. Otoczenie dworu miało zostać również zagospodarowane poprzez wykonanie tarasu ziemnego od strony północnej dworu, wykonanie opaski przeciwwilgociowej wokół budynku oraz nasadzeń kwiatowych na rabatach przed frontem dworu. Zarząd Województwa zawarł 25 września 2018 r. ze stroną, jako beneficjentem, umowę na dofinansowanie ze środków EFRR i budżetu państwa części wydatków na realizację projektu. Zgodnie z treścią § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu, beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, a w przypadku zmian w projekcie dokonanych w trakcie jego realizacji zgodnie z § 22 umowy, zobowiązuje się do realizacji projektu uwzględniając zaakceptowane przez IZ zmiany zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie. Z treści § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu wynika obowiązek beneficjenta polegający na jego zobowiązaniu do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, w szczególności w oparciu o ustawę o finansach publicznych w zakresie dotyczącym wydatkowania środków publicznych, wytycznymi, a także procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu, o których mowa w § 7 umowy w trakcie realizacji projektu oraz w okresie jego trwałości. Stosownie do treści § 4 ust. 8 umowy o dofinansowanie beneficjent zobowiązał się do pisemnego informowania Instytucji Zarządzającej o pozostawaniu w stanie likwidacji albo podleganiu zarządowi komisarycznemu, bądź zawieszeniu swej działalności, w terminie do 3 dni od dnia wystąpienia powyższych okoliczności. Z treści § 7 ust. 1 tej umowy wynika natomiast, że beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu. Natomiast w ust. 3 tego paragrafu wskazano, że w przypadku braku osiągnięcia zakładanych wskaźników na koniec okresu realizacji projektu beneficjent zobowiązany jest do zwrotu dofinansowania w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy wartością docelową wskaźnika a osiągniętą wartością wskaźnika lub całości dofinansowania w przypadku nieosiągnięcia celu projektu. § 8 ust. 16 zd. 1 umowy o dofinansowanie stanowi, że wniosek o płatność końcową należy złożyć do dnia zakończenia realizacji projektu. Z kolei § 18 ust. 1 umowy o dofinansowanie zobowiązywał beneficjenta w szczególności do: zapewnienia informowania społeczeństwa o finansowaniu realizacji projektu ze środków współfinansowania UE; oznaczania znakiem Unii Europejskiej, znakiem Funduszy Europejskich i herbem województwa: wszystkich prowadzonych działań informacyjnych i promocyjnych dotyczących projektu, wszystkich dokumentów związanych z realizacją projektu, podawanych do wiadomości publicznej, wszystkich dokumentów i materiałów dla osób i podmiotów uczestniczących w projekcie; umieszczania przynajmniej jednego plakatu o minimalnym formacie A3 lub odpowiednio tablicy informacyjnej i/lub pamiątkowej w miejscu realizacji projektu; umieszczania opisu projektu na stronie internetowej w przypadku posiadania strony internetowej; dokumentowania działań informacyjnych i promocyjnych prowadzonych w ramach projektu. Jak wynika z ustaleń przeprowadzonej 9 maja 2024 r. (czyli ponad cztery miesiące od daty zakończenia realizacji projektu – 30 grudnia 2023 r.) kontroli doraźnej projektu w miejscu jego realizacji oraz analizy przedłożonych do sprawy dokumentów, beneficjent nie zrealizował pełnego zakresu rzeczowego projektu zgodnie z wnioskiem i umową, a tym samym nie osiągnął założonych rezultatów projektu. Poczynione podczas kontroli ustalenia, potwierdzone dokumentacją fotograficzną, nie pozostawiają wątpliwości co do braku realizacji celu projektu oraz jedynie częściowego wykonania zakładanych prac. Zespół kontrolujący stwierdził, iż zostały wykonane prace rozbiórkowe ziemne przy istniejącej opasce betonowej wokół budynku dworu, wykonano izolację ścian fundamentowych poprzez ułożenie powłok izolacji przeciwwilgociowej oraz drenażu powierzchniowego, ponadto ułożono warstwę ochronną z folii kubełkowej, wykopy częściowo zostały zasypane. Ponadto wykonano mikropiaskowanie kamiennych kolumn od strony północnej dworu. W ocenie Zespołu kontrolującego ilość wykonanych robót budowlanych stanowiło około 16% całości robót do wykonania w ramach projektu. Beneficjent nie przedstawił protokołu odbioru końcowego robót oraz stwierdził, że wykonawca – J. S. zszedł z budowy i nie podjął się dokończenia prac budowlanych zgodnie z umową nr [...] z 2 sierpnia 2019 r. Akta sprawy zawierają jedynie trzy protokoły odbioru robót budowlanych częściowych: z 14 listopada 2019 r. potwierdzający wykonanie w 100% poz.: 1 (rozbiórka elementów konstrukcji betonowych), 2 (mechaniczne rozebranie nawierzchni z brukowca), 3 (ręczne rozebranie nawierzchni z tłucznia), 4 (zdjęcie warstwy ziemi), 5 (wykopy wąskoprzestrzenne), 6 (wykopy oraz przekopy), 7 (odeskowanie wykopów), 8 (daszki ochronne), 9 (ręczne przygotowanie mieszanki), 10 (zasypanie – mieszanka z zagęszczeniem), 11 (zasypanie wykopów ziemią) i 12 (wywóz ziemi) kosztorysu; z 15 listopada 2019 r. potwierdzający wykonanie 90% poz.: 16 (skucie występów), 17 (oczyszczenie powierzchni murów), 18 (tynki renowacyjne jednowarstwowe), 19 (tynki wewnętrzne zwykłe), 20 (uszczelnienie), 21 (wykończenie powierzchni), 22 (ochrona powłok izolacji) kosztorysu; z 20 listopada 2019 r. potwierdzający wykonanie: 90% poz. 23 (iniekcja zamykająca), 90% poz. 24 (iniekcja zamykająca), 89% poz. 25 (iniekcja zamykająca), 90% poz. 26 (iniekcja zamykająca), 100% poz. 85 (mikropiaskowanie elementów kamiennych) kosztorysu. Protokół z 14 listopada 2019 r. potwierdza, że roboty rozpoczęto 15 października 2019 r., a zakończono 4 listopada 2019 r. Z protokołu z 15 listopada 2019 r. wynika zaś, że roboty rozpoczęto 5 listopada 2019 r., a zakończono 14 listopada 2019 r. Natomiast protokół z 20 listopada 2019 r. potwierdza wykonanie robót w okresie od 6 listopada 2019 r. do 19 listopada 2019 r. Beneficjent poinformował Zespół kontrolujący, iż od marca 2020 roku nie były prowadzone żadne roboty budowlane na obiekcie oraz prace związane z zagospodarowaniem terenu ze względu na istniejący stan pandemii COVID -19, jak również problemy z wysokim wzrostem cen materiałów budowlanych spowodowanych wojną na Ukrainie. Dodatkowo do dnia kontroli beneficjent nie złożył końcowego wniosku o płatność. Ponadto, beneficjent nie poinformował IZ o rozwiązaniu stowarzyszenia i postawieniu go w stan likwidacji. Powyższe w sposób oczywisty świadczy o braku realizacji przez beneficjenta pełnego zakresu rzeczowego projektu oraz w konsekwencji zadeklarowanych w nim wskaźników produktu i rezultatu. W szczególności nie może być mowy o spełnieniu wskaźnika rezultatu – wzrostu zatrudnienia, liczby osób korzystających z obiektów zasobów kultury objętych wsparciem, czy wzrostu oczekiwanej liczby odwiedzin w objętych wsparciem miejscach należących do dziedzictwa kulturalnego i naturalnego oraz stanowiących atrakcje turystyczne. Zdaniem sądu organ ustalił w sposób kompletny stan faktyczny w sprawie i zasadnie wywiódł, że beneficjent nie zrealizował pełnego zakresu rzeczowego projektu, zgodnie z założeniami ujętymi we wniosku o dofinansowanie oraz dalszą dokumentacją projektową, w terminie określonym w umowie o dofinansowanie, a tym samym nie osiągnął zamierzonego i opisanego w dokumentacji projektowej celu projektu, wyrażonego wskaźnikami produktu i rezultatu. Podkreślić trzeba, że istotą umowy o dofinansowanie jest osiągniecie celu wskazanego we wniosku w założonym w umowie o dofinansowanie terminie. Przy czym nawet częściowa realizacja projektu nie świadczy o osiągnięciu jego celu, a tym samym nie może prowadzić do uznania wydatków za kwalifikowalne. Projekt stanowi bowiem nierozerwalną całość i musi zostać zrealizowany w pełnym zakresie. Środki unijne nie mają bowiem służyć realizacji inwestycji (bez względu na zrealizowany zakres), ale osiągnięciu określonych celów (tu: m.in. zwiększeniu liczby odwiedzin turystów, wzrostu zatrudnienia, co wiązało się ze zrealizowaniem pełnego zakresu rzeczowego prac). Sąd nie ma wątpliwości, że w realiach sprawy do nieprawidłowości w wykonaniu projektu doprowadziło postępowanie samego beneficjenta, który nie podjął odpowiednich czynności w celu realizacji projektu z należytą starannością i zmierzających do osiągnięcia celu projektu oraz założonych wskaźników produktu i rezultatu. Zgodnie z § 7 ust 3 umowy o dofinansowanie skutkiem zaistniałego stanu jest obowiązek zwrotu całości otrzymanego dofinansowania. W ustalonych okolicznościach sprawy konieczny i zasadny był zatem zwrot całości otrzymanego dofinansowania, gdyż wszystkie dotychczas sfinansowane wydatki w ramach projektu należało uznać za nieuzasadnione z punktu widzenia finansowania z budżetu Unii Europejskiej. W kontekście powyższego, jako niezasadny należy ocenić zarzut naruszenia art. 2 pkt 36 w zw. z art. art. 143 ust 2 Rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez błędne uznanie, że w stanie faktycznym sprawy doszło lub mogłoby dojść do powstania szkody w budżecie UE. Z treści dalszych zarzutów skargi wynika, że skarżący brak realizacji celów projektu upatruje w wystąpieniu siły wyższej – pandemii Covid i wojny na Ukrainie. Podkreśla też znaczny upływ czasu, jaki nastąpił od złożenia wniosku do podpisania umowy o dofinansowanie oraz to, że realizacja umowy przypadała w czasie pandemii i wojny. Podnosi znaczny wzrost stawki robocizny, cen materiałów oraz najmu i pracy sprzętu budowlanego, wywodząc, że zakładane wskaźniki przestały być aktualne. W pierwszej kolejności odnosząc się do argumentów skarżącego, należy zaznaczyć, że § 22 umowy o dofinansowanie dopuszcza zgłaszanie zmian w realizacji projektu i beneficjent z tego uprawnienia korzystał w zakresie wydłużenia terminu realizacji projektu. Jednakże podobnych czynności nie podjął co do zmian i aktualizacji kosztorysu inwestorskiego. Jak słusznie podał w odpowiedzi na skargę organ, takie praktyki są częste w przypadku kilkuletnich projektów, jednakże inicjatywa w tym zakresie oraz właściwe uzasadnienie propozycji zmiany należy do beneficjenta. Ubocznie wskazać trzeba, że skarżący posługuje się argumentami w sposób hasłowy, nie odnosi ich konkretnie do adekwatnych elementów dokumentacji projektowej, a posługując się danymi za 4 kwartał 2021 roku pomija, że w tym czasie, ani później – nie były realizowane żadne, założone w projekcie prace budowlane, czy remontowe. Trudno w takim przypadku mówić o wpływie wzrostu cen robocizny, czy materiałów, skoro skarżący zaprzestał od marca 2020 r. dalszego wykonywania deklarowanego zakresu rzeczowego projektu. W nawiązaniu natomiast do argumentacji wystąpienia siły wyższej, zdaniem sądu, analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że skarżący nie wykazał bezpośredniego wpływu pandemii oraz wojny na Ukrainie na brak realizacji pełnego zakresu przedmiotowego projektu oraz wskaźników, ani nie wykazał jakichkolwiek aktów staranności, podjętych w celu zapobieżenia takiemu stanowi. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1758, "dalej: specustawa"), w przypadku, gdy nieprawidłowość indywidualna jest bezpośrednim skutkiem wystąpienia COVID-19, a beneficjent wykaże, że pomimo dochowania należytej staranności nie był w stanie zapobiec wystąpieniu tej nieprawidłowości, korygowanie wydatków następuje przez pomniejszenie wydatków ujętych w deklaracji wydatków oraz we wniosku o płatność, przekazywanych do Komisji Europejskiej, o kwotę odpowiadającą oszacowanej wartości korekty finansowej wynikającej z tej nieprawidłowości (ust 1). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepisów art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych nie stosuje się. Zastosowanie tego przepisu możliwe jest więc w sytuacji łącznego zaistnienia dwóch okoliczności – pierwszej wskazującej na bezpośredni wpływ pandemii covid na zaistniałą nieprawidłowość, drugiej – dopełnieniem przez beneficjenta aktów należytej staranności w celu zapobieżenia wystąpienia nieprawidłowości. Należy przy tym wyjaśnić, że za bezpośredni skutek wystąpienia COVID-19 można uznać jedynie takie zdarzenia, które zostały wprost wywołane przez tę chorobę. W hipotezie przepisu nie mieszczą się natomiast sytuacje, gdy zaniechania podmiotów skutkujące nieprawidłowością wynikają ze środków administracyjnych związanych z epidemią, takich jak zamknięcie granic, niefunkcjonowanie władz publicznych, czy przyjęcie innych obostrzeń o charakterze generalnym, wpływających na działania podmiotów zaangażowanych w realizację projektu. Jak natomiast wskazano powyżej – skarżący nie wykazał, aby pandemia miała bezpośredni wpływ na realizację projektu. Powołuje on ogólnikowe fakty wpływu pandemii na problemy z zatrudnieniem pracowników i konserwatorów z Ukrainy, nawiązując do obostrzeń sanitarnych i ograniczonego ruchu granicznego - co, w świetle poniżej zaprezentowanych rozważań - należy uznać za niewystarczające. Skarżący nie indywidualizował przedstawionej argumentacji w kontekście konkretnych zdarzeń jakie u niego wystąpiły i nie przedstawiał żadnych dowodów potwierdzających podane okoliczności (np. faktyczne zatrudnienie ukraińskich pracowników). Nie potwierdził również w żaden sposób podjęcia jakichkolwiek aktów staranności w celu uniknięcia powstania nieprawidłowości. Podobnie w przypadku powołania się na okoliczność wojny na Ukrainie, z którą beneficjent wiąże przyczynę niezrealizowania celu projektu, zabrakło jakiegokolwiek udowodnienia jej rzeczywistego wpływu na zaniechania w realizacji objętych projektem prac. Beneficjent wskazywał na konieczność częstych wyjazdów wykwalifikowanych pracowników i konserwatorów z Ukrainy, brak możliwości zatrudnienia innych pracowników i kłopoty z zakupem wskazanych materiałów, co powodowało opóźnienie prac. Sam skarżący natomiast, przywołując definicję siły wyższej, podaje że są to nadzwyczajne i nieprzewidywalne okoliczności, niezależne od podmiotu, których następstw nie można było uniknąć, mimo zachowania należytej staranności. Zdaniem sądu w realiach sprawy zabrakło wykazania, że skarżący podjął jakiekolwiek próby staranności co do zapobieżenia skutkom opóźnień w realizacji przedmiotu projektu. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że w składanych do IZ pismach, w których skarżący zwracał się z prośbą o wydłużenie terminu realizacji projektu (z 10 listopada 2020 r., z 10 grudnia 2021 r., z 12 grudnia 2022 r., z 14 września 2023 r.), deklarował że prace są wykonywane w zaawansowanym stopniu, a dodatkowy czas jest niezbędny do osiągniecia deklarowanego w projekcie celu. Podawał nadto, że zostali już zatrudnieni pracownicy z Polski, co daje gwarancje płynnej realizacji zlecenia. Na prośbę beneficjenta pierwotny termin realizacji projektu, który przypadał na 31 grudnia 2019 roku przedłużono do 30 grudnia 2023 r. Organ przychylał się do próśb składanych przez stronę, będąc każdorazowo zapewniany, nie tylko o kontynuacji prac, ale też perspektywie ich zakończenia w nowym terminie. Tymczasem, jak wynika z prawidłowo dokonanych ustaleń zarządu, od marca 2020 r. zaprzestano wykonywania prac związanych z realizacją projektu, co skarżący przyznał dopiero podczas kontroli doraźnej w maju 2024 roku. Sąd nie ma wątpliwości, że w realiach sprawy do nieprawidłowości w wykonaniu projektu doprowadziło postępowanie samego beneficjenta, który nie podjął odpowiednich czynności w celu realizacji projektu z należytą starannością i zmierzających do osiągnięcia celu projektu oraz założonych wskaźników produktu i rezultatu. Doszło zatem do powstania rzeczywistej szkody w budżecie, albowiem sfinansowano wydatki, które nie doprowadziły do realizacji celu projektu. Podkreślenia przy tym wymaga, że przystąpienie do realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne. Wiąże się jednak z szeregiem obowiązków wynikających z dysponowania środkami publicznymi, które beneficjent bierze na siebie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie projektu. Korzystanie ze środków publicznych zawsze wiąże się z wyższymi wymaganiami co do ich wydatkowania w sposób celowy i oszczędny. Dlatego też sąd stoi na stanowisku, że skarżący ponosi pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego i finansowanego ze środków publicznych projektu. Podkreślić trzeba, że umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, ale jest umową celową, tj. skarżący otrzymał środki na realizację konkretnego celu, którym jest pełne zrealizowanie projektu w zakresie rzeczowym. Skarżący znał paragraf umowy, w którym przewidziano ewentualność dokonywania modyfikacji zakresu projektu, albowiem wielokrotnie korzystał z takiej możliwości w odniesieniu do terminu zakończenia realizacji projektu. Zdaniem sądu zajęte przez skarżącego stanowisko jest próbą obciążenia zarządu odpowiedzialnością za własne uchybienia i zaniedbania, co biorąc pod uwagę dobrowolność, warunki i konsekwencje korzystania ze środków publicznych, nie może odnieść zamierzonego skutku. Nadto, jak słusznie ustalił zarząd beneficjent naruszył również § 4 ust 8 umowy, zgodnie z którym obowiązany był do pisemnie poinformować IZ o pozostawaniu w stanie likwidacji w terminie 3 dni od dnia wystąpienia powyższej okoliczności. Strona zaniechała temu obowiązkowi, nie ujawniając, że uchwałą nr 2/2024 z 19 stycznia 2024 r. skarżące stowarzyszenie zostało postawione w stan likwidacji. Wskazać należy, że zgodnie z § 25 ust. 2 pkt 6 umowy o dofinansowanie IZ może rozwiązać umowę bez wypowiedzenia m.in. wówczas, gdy beneficjent pozostaje w stanie likwidacji. W realiach sprawy organ skorzystał z tego uprawnienia i pismem z 20 września 2024 r. (doręczonym 15 października 2024 r.) poinformował o rozwiązaniu umowy bez wypowiedzenia. Stosownie do treści § 25 ust. 3 umowy o dofinansowanie w przypadku rozwiązania umowy z ww. powodu beneficjent jest zobowiązany do zwrotu otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zatem również i ta okoliczność stanowiła samodzielną podstawę domagania się przez zarząd zwrotu kwoty dofinansowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stowarzyszenie od dnia podjęcia uchwały do chwili obecnej pozostaje w stanie likwidacji, co stanowiło uzasadnioną okoliczność rozwiązania umowy oraz rodziło następnie obowiązek zwrotu otrzymanych kwot na realizację projektu. Zatem w realiach sprawy doszło do swoistego zbiegu dwóch podstaw do żądania zwrotu kwoty dofinansowania, przy czym zaistnienie którejkolwiek z nich czyniło zasadnymi podjęte przez zarząd czynności, zmierzające do odzyskania wydanych z naruszeniem procedur środków. Powyżej przedstawiona argumentacja uzasadnia żądanie zarządu zwrotu pełnej kwoty otrzymanego uprzednio dofinansowania. W sprawie ponad wszelką wątpliwość wykazano, że strona nie zrealizowała celu projektu, jak również pozostawała w stanie likwidacji, co doprowadziło do rozwiązania umowy bez wypowiedzenia. Zgodnie z powołanymi wyżej: § 7 ust. 3 oraz § 25 ust 3 umowy o dofinansowanie, skutkiem zaistniałego stanu jest obowiązek zwrotu całości otrzymanego dofinansowania. W ustalonych okolicznościach sprawy konieczny i zasadny był zatem zwrot całości otrzymanego dofinansowania, gdyż wszystkie dotychczas sfinansowane wydatki w ramach projektu należało uznać za nieuzasadnione z punktu widzenia finansowania z budżetu Unii Europejskiej i budżetu państwa. Wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, mając na uwadze, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.