I SA/Ke 105/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych na ubezpieczenia społeczne rolników 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokat E. P.-K. kwotę 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych, w tym 110,40 (sto dziesięć 40/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 1.1 Decyzją z [... ]r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z 2 czerwca 2015 r. odmawiającą H. S. umorzenia nienależnie pobranego świadczenia 1.2 W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzją z 25 sierpnia 2014 r. H. S. został zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od 14 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. w kwocie 7.034,99 zł. Od decyzji tej wniósł odwołanie. Do protokołu rozprawy przed Sądem Okręgowym w Kielcach H. S. zeznał, że nie kwestionuje zaskarżonej decyzji lecz jego celem jest umorzenie nienależnie pobranej renty rolniczej. W związku z tym organ wszczął postępowanie w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Organ ustalił, że H. S. mieszka w jednym pokoju w domu należącym do jego córki. Nie ponosi żadnych kosztów utrzymania, wyżywienia, leczenia, nie płaci za prąd ani za wodę. Nie jest właścicielem gospodarstwa domowego. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. We wrześniu 2015 r. pobrał zasiłek celowy w kwocie 100 zł z przeznaczeniem na zakup leków. Małżonka H. S. nie korzysta i nie korzystała z pomocy społecznej. Małżonkowie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Wszystkie rachunki i lekarstwa małżonków opłacają ich dzieci. 1.3 Organ podniósł, że w świetle prawa cywilnego, osoba, która znajduje się w niedostatku, niemająca własnych środków utrzymania może ubiegać się o pomoc od członków rodziny. Gdy nie ma osób zobowiązanych do wypełnienia obowiązku alimentacyjnego lub gdy nie są w stanie tego czynić, odpowiednie środki zabezpiecza państwo przez swoje organy pomocy społecznej. Z decyzji ośrodka pomocy społecznej wynika, że sytuacja dzieci H. S. jest dobra i są mu w stanie udzielić pomocy. Sam zobowiązany nie korzysta z pomocy społecznej. Nie można zatem uznać, że sytuacja jest wyjątkowo trudna i stwarza zagrożenie bytu lub zdrowia, a regulowanie zobowiązań zagraża egzystencji rodziny. Zadłużenie powstało z winy strony, która zataiła prowadzenie działalności gospodarczej i zobowiązana była do opłacania składek. 1.4 Organ powołał treść art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1403 ze zm.), dalej jako ustawa u.s.r. Wskazał, że za ważny interes zainteresowanego należy uznać zaistnienie szczególnych zdarzeń losowych, niezależnych od działań danej osoby, powodujących ograniczenie zdolności płatniczych. Ważnym interesem zobowiązanego dającym podstawę do umorzenia, jest stwierdzenie jego szczególnie trudnej sytuacji bytowej, w której konieczność zwrotu nienależnie pobranego świadczenia zagrażałaby egzystencji. Należy przy tym uwzględnić również stan funduszy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, z której wypłacane są należne rolnikom świadczenia. Organ wskazał na konieczność uwzględnienia przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie należności składkowych stanu finansów funduszu emerytalno-rentowego i składkowego. Umorzenie należności skutkuje obniżeniem środków finansowych tych funduszy. 2.1 Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył H. S.. Zarzucił: -naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na niezgromadzeniu dostatecznie materiału dowodowego, poprzez brak ustalenia czy w sprawie zachodzi ważny interes zobowiązanego, o którym mowa w art. 41 a ust. 1 pkt 2 ustawy u.s.r. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie przesłanka ta nie występuje, ponieważ skarżącemu w spłacie zobowiązań mogą pomóc jego dzieci, od których może pobierać alimenty. W ocenie skarżącego takie uzasadnienie braku ważnego uzasadnionego interesu jest jednak wadliwe i niewystarczające; - naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w tym, że organ nie ustalił relacji pomiędzy dochodami rodziny skarżącego, a ponoszonymi wydatkami; - naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w tym, że w ogóle organ nie wziął pod uwagę faktu, że niezgłoszenie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej nie wynikało z jego złej woli a niewiedzy. Pracownicy KRUS kilkukrotnie kontrolowali gospodarstwo skarżącego, gdzie znajdował się sklep i żaden z nich nie wskazał, że powinien taki fakt zgłosić. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. 2.2 W uzasadnieniu skarżący podniósł, że postępowanie w zakresie istnienia przesłanek określonych w art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy u.s.r. nie zostało przeprowadzone prawidłowo. Organ nie ustalił możliwości płatniczych zobowiązanego, nie wskazał w jaki sposób skarżący miał pokryć świadczenia, skoro nie posiada żadnych dochodów. Organ wskazując, że możliwe jest pokrywanie zobowiązań wobec KRUS z alimentów od dzieci, nie uwzględnił charakteru tej instytucji, która polega na dostarczaniu skarżącemu i jego małżonce wszystkich niezbędnych produktów do przeżycia, jak również opłacaniu rachunków. Przyjęcie przez organ, że dzieci winny również spłacić należność wobec organu, bez zbadania ich sytuacji majątkowej jest rażącym naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. Organ pominął okoliczność, że skarżący posiada również inne zobowiązania publicznoprawne, jak zobowiązanie wobec ZUS w wysokości 42.455,49 zł, o którego umorzenie skarżący również wystąpił. Wszczęte zostało również postępowanie o zwrot renty strukturalnej z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opatowie. Zdaniem skarżącego, organ podjął próbę zebrania pełnego materiału dowodowego, czyniąc to w oderwaniu od sytuacji osobistej, stanu zdrowia skarżącego, kosztów leczenia, sytuacji materialnej - pozostawania bez pracy bez prawa do zasiłku. Nie ocenił tej sytuacji, wskazał jedynie na wydatki i możliwość zwrócenia się o pomoc do dzieci. Kolejny zarzut dotyczy uzasadnienia decyzji, które sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Wymienia ono jedynie wydatki, bez oceny ich relacji do dochodów, bez zbadania jaki obecnie jest stan zdrowia, jakie są rzeczywiste potrzeby skarżącego. Uniemożliwia ono ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Organ nie wziął również pod uwagę, jak skarżący znalazł się w takim położeniu. Środki z renty strukturalnej pozwalały na utrzymanie się, bez konieczności podejmowania dodatkowej pracy. Po wyrejestrowaniu dawno nieprowadzonej działalności gospodarczą doszło do sytuacji, w której ZUS zobowiązał skarżącego do zwrotu 42.455,49 zł, a KRUS zobowiązał do zwrotu pobranej renty. Obecnie skarżący i jego małżonka pozostają bez środków do życia, nie mają żadnych dochodów, majątku ruchomego. Mają orzeczony stopień niepełnosprawności umiarkowany. Małżonkowie chorują, wymagają leczenia, na lekarstwa wydają około 280 zł miesięcznie. Mieszkają w pokoju u córki. Nie płacą za media, czyni to córka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2 Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn w niej wymienionych, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. 3.3 Zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno – rentowego i składkowego może umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części. Zgodnie z art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm.), dalej: K.p.a., w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Należy wyjaśnić, że cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi. Brak cechy dewolutywności powoduje określone konsekwencje w zakresie rezultatów odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji. W ocenie Sądu, formuła "przepisy dotyczące odwołań" obejmuje także przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., który przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. 3.4 Z akt sprawy wynika, że decyzja z 2 czerwca 2015 r. podpisana została przez działającą z upoważnienia Prezesa KRUS J. N. jako zastępcę dyrektora, starszego inspektora Z.G. oraz aprobanta M. L.. Natomiast zaskarżona decyzja z 7 grudnia 2015 r. została podpisana przez działającego z upoważnienia Prezesa KRUS I. P. jako zastępcę dyrektora, R. W. jako zastępcę kierownika wydziału, starszego inspektora Z. G. oraz aprobanta M. L.. Należało zatem rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie, gdzie obie decyzje podpisały te same osoby – Z. G. i M. L., zaszła sytuacja, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. 3.5 Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. sygn. akt I GPS 2/12 (LEX nr 1271653), w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749, ze zm.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., oraz brzmienie art. 221 Ordynacji podatkowej ("w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym"), poglądy wyrażone w uchwale znajdują przełożenie w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy, wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił też wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 Ordynacji podatkowej utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 Ordynacji podatkowej. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 Ordynacji podatkowej. 3.6 Przekładając powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyli Z. G. i M. L., którzy brali udział także wydaniu decyzji, od której skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle przytoczonych wyżej rozważań zawartych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno to skutkować wyłączeniem ich od udziału w postępowaniu po wniesieniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyłączenie to obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanej przez nią decyzji. Powyższego nie zmienia okoliczność, że decyzja z 2 czerwca 2015 r. podpisana została także przez J. N., a decyzja z 7 grudnia 2015 r. także przez I. P. i R.W.. Bez znaczenia jest bowiem powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 784/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 3.7 Podsumowując, z uwagi na wydanie decyzji z 2 czerwca 2015 r. przy uczestnictwie w postępowaniu Z.G. i M. L., którzy nie zostali następnie wyłączeni od udziału w sprawie po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznać należy, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania podatkowego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania. Końcowo należy nadmienić, że pogląd ten, wyrażony na gruncie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, akceptowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak wyrok z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1952/13 i z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I FSK 1865/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 3.8 W ponownie prowadzony postępowaniu organ zapewni by nie zachodziły przesłanki wyłączenia pracowników od rozpoznania sprawy. 3.9 Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c/ i w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. poz. 1801).