I SA/Ke 115/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi P.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 4 lutego 2021 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz P.D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (Kolegium) decyzją z 4 lutego 2020 r. nr (...) działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2020.256 z zm.), dalej: "K.p.a.", stwierdziło nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nr (...) z 16 września 2020 r., uchylającej decyzję Starosty S. o nr (...) z 8 lipca 2020 r. odmawiającej rejestracji pojazdu motocykla (...), nr podwozia: (...), rok produkcji (...) i w to miejsce orzekającej o rejestracji w/w pojazdu. Kolegium wyjaśniło, że P.D. wnioskiem z 26 listopada 2019 r. zwrócił się do Starosty S. o rejestrację ww. motocykla. Starosta S. decyzją nr (...) z 7 lutego 2020 r. odmówił rejestracji pojazdu, z powodu nie przedłożenia do wniosku o rejestrację dowodu rejestracyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania, Kolegium decyzją nr (...) z 2 lutego 2020 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na potrzebę uwzględnienia art.72 ust. 2b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2021.450 t.j.), dalej ,,p.r.d." Po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego, decyzją nr (...) z 8 lipca 2020 r. Starosta S. ponownie odmówił rejestracji ww. motocykla. Wyjaśnił, że pomimo wezwania strony o nadesłanie dokumentów wskazujących na zabytkowy charakter motocykla, strona nie przedłożyła wymaganych dokumentów, w związku z powyższym zasadną była odmowa zarejestrowania tego pojazdu. W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium, decyzją nr (...) z 16 września 2020 r., uchyliło decyzję Starosty S. nr (...) z 8 lipca 2020 r. odmawiającą rejestracji pojazdu - motocykla (...), nr podwozia: (...), rok produkcji (...) i w to miejsce orzekło o rejestracji w/w pojazdu. W uzasadnieniu wskazano, że zamiast wymaganego dowodu rejestracyjnego, wystarczającym jest przedstawienie oświadczenia właściciela pojazdu, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, że nie posiada dowodu rejestracyjnego. Pismem z 21 grudnia 2020 r. Starosta S. zwrócił uwagę, że wbrew stanowisku Kolegium, zawartym w decyzji z 16 września 2020 r., P.D. nie przedłożył do rejestracji pojazdu - motocykla (...) wszelkich wymaganych dokumentów. Strona nie przedłożyła zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu, które jest niezbędne do pierwszej rejestracji pojazdu. Opis techniczny pojazdu marki (...) sporządzony przez rzeczoznawcę nie jest takim zaświadczeniem. Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania i po przeanalizowaniu materiału dowodowego w trybie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a., Kolegium stwierdziło, że jako organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zobowiązany jest do ustalenia z urzędu, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta którąkolwiek z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ przytoczył treść art. 156 § 1 K.p.a., który enumeratywnie wymienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Podniósł, że jedną z nich jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Zdaniem Kolegium rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Wyrażając powyższy pogląd powołano się na glosę do wyroku NSA z 19 listopada 1992 r. SA/Kr 914/92. Dalej Kolegium argumentowało, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Powołano wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r. III SA/481/88 oraz wyrok SN z 20 czerwca 1995 r. III ARN 22/95. Kolegium przedstawiło przebieg postępowania o rejestrację motocykla marki (...). Wskazało, że wnioskowany do rejestracji motocykl nie był nigdy zarejestrowany, w związku z tym, zgodnie z art. 81 ust. 3 p.r.d., do wniosku o rejestrację należało załączyć zaświadczeniu o przebyciu przez pojazd badania technicznego. Wyjątki od tej reguły zostały enumeratywnie wymienione w art. 81 ust 4 tej ustawy, lecz nie mają one zastosowania do tego typu pojazdów jak wnioskowany do zarejestrowania. Obowiązek dołączenia do wniosku dokumentów, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 4 p.r.d., został potwierdzony w § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczenia pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz.U.2017.2355 z zm.), zaś na posiadanie ważnego badania technicznego pojazdu wskazuje art. 81 p.r.d. Organ wyjaśnił, że w aktach sprawy brak było takiego zaświadczenia. Zatem wniosek P.D. był niekompletny, gdyż nie zawierał wszystkich niezbędnych do zarejestrowania pojazdu dokumentów. Decyzja Kolegium nr (...) z 16 września 2020 r., którą orzeczono o rejestracji pojazdu - motocykla (...), została więc wydana z rażącym naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy p.r.d., który to przepis wprost przewiduje konieczność dołączenia do wniosku zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu. Kolegium wskazało, że przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji przez właściwy organ, jakim jest w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 157 Kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zważywszy na wykazane kwalifikowane wady decyzji nr (...) z 16 września 2020 r., należało stwierdzić jej nieważność. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P.D. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu i stwierdzenie nieważności decyzji SKO w K. nr (...) z 16 września 2020 r., podczas gdy w/w decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu tego przepisu. W uzasadnieniu skargi wskazał, że z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji. W orzecznictwie i piśmiennictwie uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa o tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno-gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją (pow. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2020 r. II OSK 2886/18). Kolegium nie wskazało na żadne skutki społeczno-gospodarcze, które wywołane zostały decyzją, a które to skutki byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zdaniem skarżącego pomimo braku badań technicznych nie można uznać, że decyzja (...) z 16 września 2020 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 j.t.), dalej jako " P.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z 3 marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.), zmienionej ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020.875). Podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, konkretnie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia ta jest o tyle istotna, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tym trybie, ocenie właściwych organów podlega to, czy badana decyzja, w rozpoznawanym przypadku decyzja SKO z 16 września 2020 r. nr (...), uchylająca decyzję Starosty S. nr (...) z 8 lipca 2020 r. odmawiającej rejestracji pojazdu motocykla (...), nr podwozia: (...), rok produkcji (...) i w to miejsce orzekającej o rejestracji w/w pojazdu - jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wszczynając na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 16 września 2020 r., Kolegium wskazało na rażące naruszenie prawa tj. art. 72 ust. 1 pkt 4 p.r.d., który to przepis wprost przewiduje konieczność dołączenia do wniosku o rejestrację zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu. Zatem zaistniała przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowiąca podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, skoro wniosek P.D. był niekompletny, gdyż nie zawierał wszystkich niezbędnych do zarejestrowania pojazdu dokumentów. Skarżący zarzucił naruszenie art 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu i stwierdzenie nieważności decyzji SKO w K. z 16 września 2020 r., podczas gdy w/w decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu tego przepisu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, powyższy zarzut uzasadnił tym, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa o tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno-gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją. Zaś Kolegium nie wskazało na żadne skutki społeczno- gospodarcze, które wywołane zostały decyzją, a które to skutki byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy Sąd podzielił przytoczony wyżej zarzut skargi. Spór, który w sprawie występował dotyczył tego czy niewątpliwe naruszenie prawa materialnego tj. art. 72 ust. 1 pkt 4 p.r.d. przy wydaniu przez SKO decyzji ostatecznej z 16 września 2020 r., można zakwalifikować jako rażące naruszenie bez wykazania przez organ, czy decyzja ta dotknięta wadą kwalifikowaną powoduje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania. Czy brak rozważań organu w powyższym zakresie może stanowić obecnie przesłankę do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla jasności poniższych rozważań trzeba wyjaśnić, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wymaga spełnienia łącznie trzech elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności (por. wyroki NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14 i z 22 września 2020 r. II OSK 2068/18). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie każde oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszania prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być wydana przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14, z 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2868/14, z 22 września 2020 r. II OSK 2068/18, z 14 października 2020 r. I OSK 982/20 i z 16 grudnia 2020 r. II OSK 2590/20). Tak wiec stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 28 października 2020 r. II OSK 2889/18). Nie można przyjąć, że wykładnia dokonana przez organ odnośnie naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 4 p.r.d., była wówczas oczywiście błędna i odbiegała od prawidłowego rozumienia tego przepisu w takim stopniu, że nie można byłoby uznać za wydanie decyzji z 16 września 2020 r. z rażącym naruszeniem tego prawa. Kolegium nie wykazało jednak rażącego naruszenia prawa, poprzestając jedynie na stwierdzeniu niespełnienia przesłanki koniecznej według art. 72 ust. 1 pkt 4 p.r.d., dla rejestracji w postaci dołączenia do wniosku zaświadczenia o badaniu technicznym pojazdu-motocykla. To w konkretnej sprawie należy wykazać, czy wadliwa decyzja z uwagi na naruszenie prawa materialnego powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania, a nie jedynie potencjalnie (abstrakcyjnie) takie skutki mogłaby wywoływać. Ponieważ to wykazanie zaistnienia (rzeczywistej) szkody wynikłej z wadliwej decyzji stanowi podstawę do ubiegania się o prawo do odszkodowania, czemu może służyć instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Dla uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga bowiem ustalenia, czy dane naruszenie prawa powoduje niemożliwe do zaakceptowania skutki, a nie jakiekolwiek skutki. Konieczność wykazania w indywidualnej sprawie zaistnienia negatywnych skutków społeczno-gospodarczych wynika z jednolitego w tej kwestii orzecznictwa sądów administracyjnych. Dla porównania należy powołać wyroki NSA: z 22 września 2020 r. II OSK 2068/18, z 14 października 2020 r. I OSK 982/20 i z 16 grudnia 2020 r. II OSK 2590/20. W ślad za poglądami prawnymi wyrażonymi w powołanych wyrokach NSA, należy stwierdzić, że bez prawidłowej oceny czy w sprawie wskazywane naruszenie prawa powoduje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze w demokratycznym państwie prawa, nie można uznać, iż została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie jest zatem wystarczające dla wykazania przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie poglądu prawnego jak należy rozumieć ,,rażące naruszenie prawa" co mogłoby wskazywać tylko pozornie na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mamy bowiem do czynienia nie z postępowaniem "zwykłym" lecz nadzwyczajnym, dlatego poprzestanie na gołosłownych twierdzeniach, że naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta może wywoływać skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji, nie jest wystarczające do wykazania przesłanki rażącego naruszenia prawa. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zasługuje na aprobatę, ponieważ narusza art. 107 § 3 K.p.a. Kolegium nie odniosło się bowiem do niezwykle istotnej – dla oceny kwalifikowanego naruszenia prawa – kwestii, jak możliwość zaistnienia w rozpoznawanej sprawie skutków społeczno-gospodarczych nie dających się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. W konsekwencji, jako co najmniej przedwczesne – bo wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 K.pa, a w szczególności art. 107 § 3 K.p.a. - należało ocenić rozstrzygnięcie Kolegium wydane w niniejszej sprawie. W świetle przedstawionej argumentacji rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu dotyczącego wykazania przez organ skutków społeczno-gospodarczych decyzji ostatecznej z 16 września 2020 r. niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Skoro uwzględnieniu podlegały zarzuty skargi i jednocześnie wypowiedziane powyżej stanowisko w tym zakresie przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym rozstrzygnięciu, dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego (wpisu od skargi – 200 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.