I SA/Ke 134/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Stopnicy z dnia 9 sierpnia 2018 r. nr XXXIII/44/2018 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Stopnica stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Stopnicy podjęła 9 sierpnia 2018 r. uchwałę nr XXXIII/44/2018 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Stopnica (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2018 r. poz. 2903). Uchwała ta została zmieniona uchwałą nr XVII/17/2021 z dnia 15 czerwca 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Święt. Z 2021 r. poz. 2545). We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Stopnicy nr XXXIII/44/2018 z dnia 9 sierpnia 2018 roku w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Stopnica, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa: art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez nieokreślenie w treści uchwały minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo — kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, czego obligatoryjnie wymagają przepisy ustawowe; art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez nieokreślenie w treści uchwały warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, czego obligatoryjnie wymagają przepisy ustawowe; art. 6 ust. 3, art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, oraz § 135 w zw. z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i określenie w par. 5 ust. 3 Regulaminu, wskazań ingerujących w treść umowy cywilnoprawnej dotyczącej zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, do czego nie upoważnia Gminy delegacja wymienionej ustawy; art. 7, 87 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odwrócenie hierarchii źródeł prawa i ujęcie w par. 20 Regulaminu, że w sprawach nieobjętych wymienionym regulaminem, a więc aktem prawa miejscowego, obowiązują przepisy rangi ustawowej wraz z przepisami wykonawczymi. Uzasadniając skargę, Prokurator wskazał, że co prawda w Regulaminie umieszczono rozdział 2 zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", jednakże w treści konkretnych zapisów skarżonej uchwały takich minimalnych zapisów dotyczących świadczeń wodnych i kanalizacyjnych nie ujawniono. Podobnie, w treści uchwały znajduje się adekwatnie zatytułowany rozdział VI, który jednak w swej treści zawiera jedynie negatywne przesłanki przyłączenia odbiorcy usług do sieci. Natomiast brak jest pozytywnych przesłanek wskazujących na warunki techniczne, a określających możliwość dostępu do usług wodociągowo — kanalizacyjnych, czego jednoznacznie wymaga ustawowa delegacja. Wyjaśnił, że podstawą wydania uchwały jest przepis prawa, który upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw i wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu. Akty prawa miejscowego nie mogą zatem przekraczać upoważnienia ustawowego. Zaskarżona uchwała w sposób nieuprawniony określa w treści par. 5 pkt 3 kwestie dotyczące przyszłej umowy, podnosząc, że umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków może być zawarta na czas określony lub nieokreślony. Żaden przepis ustawy, stanowiący podstawę dla wydania przez organ Gminy przedmiotowej uchwały, nie pozwalał na czynienie powyższych zapisów. Do tego ustawodawca określił w treści art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jakie postanowienia powinna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków, nie pozostawiając w tym zakresie decyzyjności dla organów samorządu. Wskazał też, iż w treści par. 20 skarżonej uchwały zachodzi naruszenie art. 7, 87 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odwrócenie hierarchii źródeł prawa i ujęcie, że w sprawach nieobjętych wymienionym regulaminem, obowiązują przepisy ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie - podczas gdy uchwała Rady Gminy, jako akt prawa miejscowego, nie może czynić odesłań do przepisów rangi ustawowej, w zakresie nieuregulowanym. W odpowiedzi na skargę, reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Stopnica, Rada Miejska w Stopnicy wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazała, że skarga nie jest uzasadniona przede wszystkim z tego powodu że zaskarżona uchwała została zmieniona w zasadniczej części uchwałą Rady Miejskiej w Stopnicy nr XVII/ 17/2021 z dnia 15 czerwca 2021 roku (Dz.Urz.Woj.Św. poz.2445), projekt zaskarżonej uchwały został także pozytywnie zaopiniowany przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie oraz nie spotkał się z dezaprobatą służb prawnych wojewody. Ponadto, żadna z osób korzystających z usług Gminy Stopnica w zakresie gospodarki wodnościekowej nie podniosła nigdy żadnych zarzutów wobec Regulaminu. W ocenie organu nie jest także uzasadnione żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w całości, skoro zarzuty dotyczą niewielkiej części zaskarżonej uchwały. Stwierdził, że przepis art. 19 ust.5 pkt 1 ustawy jest lapidarny i nie określa (także w dalszych przepisach) co oznacza "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków". Właściwy sposób formułowania postanowień Regulaminu wskazało orzecznictwo sądów administracyjnych. Wyjaśnił także, że w powołanym przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 21 kwietnia 2022 roku, I SA/Ke 50/22, sąd badając "warunki techniczne", nie znalazł uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Natomiast określenie w treści § 5 pkt 3 Regulaminu kwestii dotyczących przyszłej umowy, podobnie jak ujęcie, że "w sprawach nieobjętych niniejszym Regulaminem obowiązują przepisy Ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie", nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na zasadzie określonej w art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ponieważ ocena legalności dotyczy uchwały zmienionej kolejną uchwałą organu stanowiącego gminy, należało w pierwszej kolejności rozważyć dopuszczalność oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że zmiana, czy też uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny może stwierdzić nieważność uchwały, oceniając legalność aktu prawa miejscowego od samego początku jej uchwalenia. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od zmiany uchwały ma w tym względzie znaczenie. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny powoduje bowiem, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. W wyroku z 1 września 2010 r. (sygn. akt I OSK 368/10; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Skoro zmiana zaskarżonej uchwały nie jest przeszkodą do oceny jej legalności, sąd tego dokonał, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu jej podjęcia. Zgodnie z treścią art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej jako: "u.z.z.w.") obowiązującą na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1152) rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Akt prawa miejscowego, to zgodnie z art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródło prawa powszechnie obowiązującego. To akt, który stanowi podustawowe źródło prawa powszechnie obowiązującego; obowiązuje powszechnie na obszarze działania organów, które go ustanowiły (lokalnie); jest stanowiony na podstawie i w granicach ustaw; jest stanowiony przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej; został ogłoszony. Ponadto "samorządowy" akt prawa miejscowego musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe do jego wydania (szczegółowe lub generalne); adresatem kompetencji prawotwórczych są wspólnoty samorządowe; autorem aktu prawa miejscowego może być, co do zasady, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego; warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego stosowne ogłoszenie (w wojewódzkim dzienniku urzędowym i poprzez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu); jest wydawany zasadniczo w formie uchwały; podlega kontroli sprawowanej przez organy nadzoru i sądy administracyjne. Art. 19 ww. ustawy stanowi szczegółowe upoważnienie ustawowe, którego istota polega na formalnej i materialnej więzi aktu prawa miejscowego z ustawą (szerzej D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 32-34, s.138-139). Zamieszczony w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zwrot "w tym" świadczy o koniecznym minimum, jakie musi się znaleźć w treści uchwalonego aktu prawa miejscowego, a brak w tym zakresie oznacza istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego wydanego na tej podstawie (tak NSA w wyroku z 10 maja 2022 r., III OSK 1115/21; WSA w Opolu w wyroku z 14 listopada 2019 r., I SA/Op 345/19; WSA w Opolu w wyroku z 18 grudnia 2019 r., I SA/Op 396/19; WSA w Kielcach w wyroku z 13 września 2017 r., II SA/Ke 483/17; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zarzucił m.in., że uchwała, wbrew treści art. 19 ust. 5 pkt 1 oraz art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. nie zawiera odpowiednio minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz określenia technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, czego obligatoryjnie wymagają przepisy ustawowe. Według sądu należy zgodzić się z taką oceną. Skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Pojęcie "minimalnego poziomu usług", o którym mowa w treści art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., oznacza zatem konkretne parametry tych usług (por. wyrok z 21 czerwca 2018 r. WSA w Szczecinie, II SA/Sz 308/18; wyrok z 26 listopada 2019 r. WSA w Rzeszowie, II SA/Rz 1029/19; wyrok z 29 kwietnia 2021 r. WSA w Poznaniu, III SA/Po 213/21; wyrok z 27 maja 2021 r. WSA w Białymstoku, II SA/Bk 341/21; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem Rada Miejska w Stopnicy w treści § 3 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Stopnica (stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, w rozdziale II zatytułowanym "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków"; dalej jako "Regulamin") wprowadza jedynie wymóg dostarczenia odbiorcy usług wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a w przypadku dostarczania wody z posiadanej sieci wodociągowej – zapewnienie dostawy wody pod ciśnieniem nie mniejszym niż 0,05 MPa mierzonym u wylotu na zaworze za wodomierzem głównym zainstalowanym na przyłączu wodociągowym. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. organ stanowiący rady gminy ma określić warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, a nie formułować przesłanki stanowiące przyczynę odmowy przyłączenia odbiorcy usług do sieci, co uczyniła Rada Miejska w Stopnicy w zaskarżonej uchwale (por. wyrok z 18 grudnia 2019 r. WSA w Bydgoszczy, II SA/Bd 915/19; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści § 10 Regulaminu (w rozdziale VI "Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych") wynika bowiem, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia odbiorcy usług do sieci, jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług (brak sieci, wykorzystane zdolności istniejącej sieci – brak możliwości dostarczania wody w odpowiedniej ilości i o odpowiednim ciśnieniu, zdolności oczyszczania ścieków, zdolności przesyłowe przepompowni lub sieci) lub jeżeli w wyniku przyłączenia warunki techniczne pogorszą się tak, że nie zostanie zapewniony minimalny poziom usług. Realizację budowy przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego zapewnia własnym staraniem i na własny koszt odbiorca usług ubiegający się o przyłączenie do sieci. Niewyczerpanie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa i musi doprowadzić do wyeliminowania uchwały z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem (tak NSA w wyroku z 10 maja 2022 r., III OSK 1115/21; WSA w Opolu w wyrokach z 14 listopada 2019 r., I SA/Op 345/19 i I SA/Op 337/19; WSA w Opolu w wyroku z 18 grudnia 2019 r., I SA/Op 396/19; WSA w Kielcach w wyroku z 13 września 2017 r., II SA/Ke 483/17; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena zarzutów skutkująca najdalej idącą konsekwencją prawną - stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, czyni zbędnym dokonywanie rozważań nad pozostałymi naruszeniami prawa w zaskarżonej uchwale. Wobec istotnego naruszenia prawa (art. 19 ust. 5 pkt 1 i 5 u.z.z.w.) przez Radę Miejską w Stopnicy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. zobowiązany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.