I SA/Ke 147/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2015 r. sprawy ze skargi Centrum Nauki i Biznesu "Ż." Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Powiatu S. oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] r. nr [...] ustalającą kwotę dotacji 40.103,94 zł podlegającą zwrotowi do budżetu Powiatu S. przez Centrum Nauki i Biznesu "Ż." spółka z o.o. w Ł. oraz określającą termin naliczania odsetek od kwoty zwrotu jak od zaległości podatkowych od dnia 14 czerwca 2012 r. tj. 15 dni od stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyjaśniło, że na podstawie uchwały nr 45/2011 z dnia 19 kwietnia 2011 r., Zarząd Powiatu w S. ustalił na 2011 r. kwotę dotacji na jednego ucznia w kwocie 125,84 zł. Natomiast na podstawie uchwały nr 64/2012 z dnia 22 maja 2012 r. wysokość dotacji 2012 r. została określona w kwocie 45,31 zł. Podjęcie uchwały w dniu 22 maja 2012 r. spowodowane było tym, że Zarząd Powiatu określił stawki dotacji na uczniów szkół w których realizowany jest obowiązek nauki na podstawie danych zawartych w "metryczce subwencji oświatowej", otrzymanej z MEN w dniu 14 maja 2012 r. Stosownie do § 2 ust. 7 regulaminu ustalającego tryb udzielania i rozliczania dotacji dla szkół prowadzonych na terenie Powiatu S. przez inne niż Powiat S. osoby prawne i osoby fizyczne, a także tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania stanowiącego załącznik do uchwały nr VI/43/2011 Rady Powiatu w S. z dnia 31 marca 2011 r., do czasu określenia stawek dotacji na dany rok budżetowy dotacja przekazywana jest według stawek obowiązujących w poprzednim roku budżetowym. Na podstawie informacji o faktycznej liczbie uczniów szkoły niepublicznej złożonej przez Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "Ż." w S. (dalej: liceum), prowadzone przez Centrum Nauki i Biznesu "Ż." spółka z o. o. w Ł., (dalej: spółka), w styczniu 2012 r. naliczona została na 127 słuchaczy i przekazana dotacja w wysokości 15.981,68 zł, w lutym 2012 r. na 126 słuchaczy -15.855,84 zł, w marcu na 113 słuchaczy - 14.219,92 zł, a w kwietniu na 132 słuchaczy - 16.610,88 zł, łącznie w wysokości 62.668,32 zł ( 125,84 zł x 498 uczniów). Zgodnie ze stawkami dotacji określonymi w uchwale nr 64/2012 Zarządu Powiatu w S. z dnia 22 maja 2012 r. kwota należna za okres od stycznia 2012 r. do kwietnia 2012 r. to 22.564,38 zł (498 uczniów x 45,31 zł - kwota dotacji na 1 ucznia w 2012 roku). Za okres ten - na podstawie § 2 ust. 8 ww. regulaminu, dokonano korekty dotacji informując pismem z dnia 23 maja 2012 r. organ prowadzący o wysokości kwoty do zwrotu z tytułu dotacji udzielonej dla liceum w wysokości 40.103,94 zł (różnica pomiędzy kwotą przekazaną - 62.668,32 zł a kwotą należną 22.564,38 zł) i przekazanie jej na konto Starostwa Powiatowego w S.. Spółka pismo w wyżej wymienionej sprawie otrzymało w dniu 29 maja 2012 r. Data ta jest dniem stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości i zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz § 5 regulaminu podlega zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania w nadmiernej wysokości. Organ powołał też art. 252 ust. 3 i art. 252 ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Wyjaśnił, że odsetki od dotacji naliczono od 14 czerwca 2012 roku. Dalej organ wskazał, że uchwała Zarządu Powiatu z 22 maja 2012 r. weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. rozpatrując skargę na tę uchwałę wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 559/12 oddalił skargę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 66/13 oddalił skargę kasacyjną spółki. Oznacza to, że uchwała nie została wyeliminowana z obiegu prawnego, a zatem organy obu instancji miały obowiązek ją stosować. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. złożyła spółka. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła: 1. naruszenie art. 77 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. tj. zasady praworządności oraz art. 8 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji bez jakiegokolwiek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji utrzymanie przez SKO w K. decyzji w mocy; 2. naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez uznanie, że brak informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy nie miał miejsca na gruncie niniejszej sprawy; 3. naruszenie art. 11 K.p.a. poprzez: a/ brak wyczerpującego przedstawienia przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy; b/ brak wyjaśnienia i ustosunkowania się do zarzutów postawionych w odwołaniu od decyzji Starosty S. z dnia 6 listopada 2014 r., co w konsekwencji skutkowało niewyjaśnieniem sprawy; 4. naruszenie art. 15 K.p.a. - zasady dwuinstancyjność poprzez brak w uzasadnianiu decyzji szczegółowego wyliczenia składowych kwoty dotacji przypadającej do zwrotu; 5. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak w decyzji przywołania faktów, które zostały uznane za udowodnione, dowodów na których organ się oparł a nie ogólnikowych stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji; 6. naruszenie art. 252 ustawy o finansach publicznych poprzez jego bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały udzielone w nadmiernej wysokości. W uzasadnieniu skargi spółka zarzuciła, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów z art. 107 K.p.a. Organ nie wyjaśnił, co składa się na kwotę podlegającą zwrotowi i nie dokonał w tym zakresie żadnych wyliczeń. Braki uzasadnienia nie zostały naprawione przez organ drugiej instancji, przez co doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Organy nie poczyniły szczegółowych ustaleń faktycznych ani nie podjęły działań zmierzających do wszechstronnego zebrania dowodów. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, co uniemożliwia kontrolę rozstrzygnięcia tego organu. Powołując się na art. 252 ustawy o finansach publicznych spółka podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Późniejsza zmiana wysokości stawek dotacji nie powoduje, że została ona udzielona w nadmiernej wysokości. Przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, bo nie zaistniały żadne przesłanki do zwrotu dotacji. W sprawie należało rozpatrzeć zastosowanie art. 405 Kodeksu cywilnego. Ze względu na treść art. 90 ust. 3 i 3d ustawy o systemie oświaty, wysokość stawki dotacji przeznaczonej na dany rok kalendarzowy ustalona jest na bieżący rok budżetowy a nie z mocą wsteczną i powinna ulegać zmianie wraz z wydaniem kolejnej uchwały budżetowej. Zasada niedziałania prawa wstecz stanowi podstawę porządku prawnego, a u podstaw tej zasady leży zasada demokratycznego państwa prawnego. Jej naruszeniem jest uznanie postanowienia uchwały z dnia 22 maja 2012 r. o tym, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Prawo powinno działać na przyszłość. Dotacja została przyznana i wypłacona po spełnieniu wszelkich wymagań wymaganych przepisami prawa i wydatkowano ją na cele wskazane w aktach prawnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powtórzyło argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 10 marca 2015 r. spółka powołała art. 211 ustawy o finansach publicznych i podniosła, że za uzasadnione należy uznać jedynie określenie stawki dotacji do dnia 31 marca danego roku budżetowego, czyli do momentu ostatecznego uchwalenia budżetu przez odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego. To oznacza, że niedopuszczalne jest ustalenie stawki dotacji w maju bieżącego roku tylko dlatego, że do wyliczenia miesięcznych kwot niezbędne były informacje zawarte w "metryczce subwencji oświatowej" z maja 2012 r. Poprzez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz doszło do naruszenia także zasady zaufania obywateli do państwa i prawa i zasady ochrony praw nabytych. Do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz doszłoby tylko w takiej sytuacji, gdy akt normatywny polepszałby sytuacje prawna jego adresatów. Uregulowania uchwały pogarszają sytuację spółki. Przepisy ustawowe nie regulują takiej sytuacji gdy w danych miesiącach została wypłacona stawka wyższa a następnie na podstawie uchwały obowiązującej także na te miesiące zostało ustalona stawka niższa. Skarżąca wskazała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie II GSK 2119/13. Dalej zaznaczyła, że w uchwale nr VI/43/2011 brak jest stwierdzenia o zaliczkowej wypłacie dotacji, a ze względu na możliwość takich zaliczkowych wypłat dotacji winna ona zostać zawarta w uchwale podejmowanej na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Przewidziana uchwałą z dnia 22 maja 2012 r. zmiana stawek dotacji nie jest tożsama z dopuszczeniem zaliczkowej wypłaty dotacji. Powyższe ma zastosowanie odnośnie § 2 ust. 7 i 8 regulaminu. W związku z tym, przy braku zastrzeżeń o konieczności traktowania wypłaconych od stycznia 2012 r. jako zaliczek na poczet ostatecznie określonej kwoty dotacji na jednego ucznia, zmiany dotacji winny obowiązywać najwcześniej od daty podjęcia uchwały zmieniającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w wyżej przedstawionych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie stwierdzić należy, że sformułowane przez spółkę zarzuty są ukierunkowane wobec samej uchwały nr 64/2012 Zarządu Powiatu w S. z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie wysokości stawek dotacji na jednego ucznia w szkołach niepublicznych posiadających uprawnienia szkół publicznych, jak i wobec podjętego między innymi na podstawie tej uchwały rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Odnosząc się do pierwszej grupy zarzutów przypomnienia wymaga, że wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r. wydanym w sprawie II GSK 66/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Centrum Nauki i Biznesu "Ż." Spółki z o.o. w Ł. (dalej: spółki) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 559/12 w sprawie ze skargi spółki na uchwałę Zarządu Powiatu w S. z dnia 22 maja 2012 r. nr 64/2012 w przedmiocie ustalenia stawek w szkołach niepublicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uznał za bezzasadny zarzut spółki, że zaskarżona uchwała narusza zasadę niedziałania prawa wstecz, tj. iż podjęcie uchwały w dniu 22 maja 2012 r. i nadanie jej mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2012 r. było niezgodne z prawem. Akceptując to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zasada niedziałania prawa wstecz dotyczy przede wszystkim procesu stanowienia prawa. Oznacza ona, że prawodawca nie może, co do zasady, ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce w przeszłości. Zaskarżona uchwała nie jest jednak aktem normatywnym i dlatego nie ma do niej zastosowania, niejako automatycznie, rozumiana w taki sposób zasada lex retro non agit. Dalej NSA wyjaśnił, że ustawa o systemie edukacji przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienia do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Przyznawane są one na cały rok kalendarzowy, a ich płatność jest dokonywana w formie miesięcznych rat. Dotacje te przysługują uprawnionym podmiotom z mocy prawa, w przypadku spełnienia przez nie wymogów formalnych określonych w ustawie. Wyliczenie zatem wysokości dotacji przysługującej w danym roku już w trakcie jego trwania nie narusza żadnych praw uprawnionego podmiotu w tym zakresie. Nadanie aktowi określającemu kwotę dotacji mocy wstecznej ma charakter porządkowy i służy pełnemu wykonaniu omawianego obowiązku finansowego. Sytuacja nie uległaby zmianie, gdyby Zarząd Powiatu nie wskazał, że uchwała ma moc obowiązującą od 1 stycznia 2012 r., bowiem z istoty omawianego świadczenia wynika, że uprawnienie do jego otrzymania obejmuje cały rok. Ustalenie wysokości dotacji zależy od okoliczności wynikających z budżetu powiatu i tzw. "metryczki subwencji oświatowej" Ministerstwa Edukacji Narodowej, która została przedstawiona Powiatowi po 1 stycznia 2012 r. (treść powyższych wyroków dostępna na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z treścią art. 170 ustawy p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. W odniesieniu do sądów oznacza to, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. W zacytowanych wyrokach przesądzono prawidłowość uregulowania, że uchwała nr 64/2012 podjęta w dniu 22 maja 2012 r. ma moc obowiązującą od 1 stycznia 2012 r. Powyższe oznacza, że nie mogą odnieść skutku wszelkie zarzuty spółki kwestionujące zapisy tej uchwały w zakresie okresów jej obowiązywania, wskazujące na naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że niezależnie od tego, czy w omawianej uchwale uregulowano by czy też nie, że uchwała ma moc obowiązującą od początku 2012 r., to i tak z samej istoty dotacji wynika, że uprawnienie do jej otrzymania obejmuje cały rok. To czyni bezzasadnymi zarzuty skarżącego, że zmiany dotacji winny obowiązywać najwcześniej od daty podjęcia uchwały zmieniającej. Równie bezzasadne są te zarzuty skarżącego, w których kwestionuje datę wydania uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że data wydania uchwały w przedmiocie wysokości dotacji jest następstwem czasowym ustaleń w zakresie kryteriów określanych w budżecie powiatu i tzw. "metryczki subwencji oświatowej". Przechodząc do oceny drugiej grupy zarzutów należy zauważyć, że skarżący nie sprecyzował, na czym polegało uchybienie organów w postaci braku szczegółowych ustaleń faktycznych i zaniechania przy tym wszechstronnego zebrania dowodów. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, poczynione w sprawie ustalenia organów, oparte na zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach, w pełny sposób obrazują stan faktyczny sprawy, przyjęty przez Sąd za własny. Istota sprawy opiera na danych liczbowych dotyczących liczby uczniów w styczniu 2012 r., lutym 2012 r., marcu 2012 r. i kwietniu 2012 r., wykazanych w przez spółkę w informacjach o faktycznej liczbie uczniów szkoły niepublicznej składanej za każdy miesiąc. Liczba uczniów została pomnożona przez miesięczną kwotę dotacji wynikającą z uchwały nr 45/2011, czyli 125,84 zł, co dało wynik 62.668,32 zł. Taka też kwota została przyznana. Tę samą liczbę uczniów pomnożono przez miesięczną kwotę dotacji wynikającą z uchwały nr 64/2012, czyli 45,31 zł, co dało wynik 22.564,38 zł. Następnie organ obliczył różnicę pomiędzy kwotą 62.668,32 zł a 22.564,38 zł, co dało wynik 40.103,94 zł. Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie decyzji w pełnym zakresie pozwala na analizę sposobu wyliczenia powyższych kwot. Jest ono zresztą całościowo sporządzone prawidłowo, bowiem organ wskazał dowody, na których się oparł, wyjaśnił podstawy prawne decyzji i przytoczył przepisy prawa. Odniósł się też do zarzutów odwołania. W tak ustalonym stanie faktycznym organ słusznie uznał, że kwota 40.103,94 zł została nadmiernie pobrana. Podstawę tego stanowi art. 252 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), zgodnie z którym dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem spółka pobrała dotację w kwocie 62.668,32 zł, tj. w wysokości wyższej, niż określone to zostało w uchwale nr 64/2012, na podstawie której kwota dotacji powinna wynieść 22.564,38 zł. Oznacza to, że nadmiernie została pobrana kwota właśnie w wysokości 40.103,94 zł. Nie są zatem zasadne zarzuty skargi, że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. Powołane w piśmie procesowym argumenty pochodzące z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2015 r. II GSK 2119/13 nie mogą odnieść skutku w niniejszym postępowaniu, ponieważ skierowane są wobec uchwały nr 64/2012, której prawidłowość, jak wyżej podniesiono, została już przesądzona. Podsumowując, postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z K.p.a., w tym z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. i rozwiniętą w art. 77 K.p.a., zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 K.p.a.), zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), oraz zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Rozstrzygnięcie organu znalazło wyraz w decyzji uzasadnionej stosownie do wymogów zawartych w art. 107 § 3 K.p.a. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zastosowano właściwe w sprawie art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.