I SA/Ke 161/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] r. NR [...] w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy W.z dnia 28 grudnia 2012 r. NR XIX/112/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości w zakresie obejmującym postanowienia załącznika pozycja D w zakresie "Uprzedzony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą"; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt 1 nie podlega wykonaniu. Rada Gminy w W. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości. Wzór deklaracji stanowi załącznik do uchwały. W pozycji C wzoru deklaracji ("Podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji") w punkcie 5 zawarto obowiązek podania adresu zameldowania, natomiast w punktach nr 8, nr 9, nr 10, nr 11, nr 12 zawarto obowiązek podania imienia i nazwiska mieszkańców. W pozycji D wzoru deklaracji ("Oświadczenie i podpis składającego deklarację") został zamieszczony zapis o następującej treści: "Uprzedzony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą". W podstawie prawnej ww. uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U.2001.142.1591 ze zm.) dalej "u.s.g.", art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2012.391) dalej "Ustawa" oraz art. 12 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.152.897 ze zm.). Na powyższą uchwałę w zakresie obejmującym podanie w punkcie C.5. wzoru deklaracji adresu zameldowania podmiotu zobowiązanego do złożenia deklaracji oraz w punktach C.8., C.9., C.10., C.11., C.12 danych w postaci imienia i nazwiska osób zamieszkujących na terenie nieruchomości oraz zamieszczonego w punkcie D sformułowania "Uprzedzony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą, Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę. Skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z. art. 40 ust. 1 u.s.g. - art. 6n ust. 1 Ustawy oraz art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez nałożenie na składających deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązku podania adresu zameldowania oraz imienia i nazwiska osób zamieszkujących na terenie nieruchomości, a także złożenia oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej określonej w art. 233 § 1 Kodeksu karnego - w załączniku w punktach C.5., C.8., C.9., C.10., C.11., C.12. oraz w pozycji D ww. uchwały bez umocowania prawnego i podstawy ustawowej. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. Uzasadniając skargę prokurator wskazał, że zawarta w deklaracji stanowiącej załącznik do uchwały, informacja o miejscu zameldowania składającego deklarację, do podania której ten został zobowiązany nie jest niezbędna do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami, zwłaszcza że składający deklarację zobowiązany jest do podania adresu nieruchomości, której składana deklaracja dotyczy. Także część C załącznika w punktach od C.8. do C.12., zobowiązująca do podania imienia i nazwiska osoby (osób) zamieszkujących na terenie nieruchomości została zamieszczona z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Nie ma bowiem potrzeby podawania imion i nazwisk osób zamieszkujących daną nieruchomość. W ocenie skarżącego wystarczającym jest bowiem podanie liczby osób zamieszkujących na nieruchomości do czego zobowiązywała składającego deklaracja w punkcie C7. To czy składający deklarację poda 10 osób i dodatkowo każdą z nich z imienia i nazwiska czy też wskaże jedynie 10 osób nie ma znaczenia dla ustalenia wysokości opłaty. Deklaracja w sprawie wzoru opłat za gospodarowanie odpadami nie może służyć innym celom niż tylko obliczanie przez składającego deklarację opłaty. Nakazanie podania ww. danych stanowiło naruszenie art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. Normy zawarte w art. 6n ust 1 i 2 Ustawy nie stwarzają także jakichkolwiek podstaw wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczyłby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Zapis ten nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego wypełnienia deklaracji. W deklaracji zamieszczane może być jedynie pouczenie, dopuszczone upoważnieniem ustawowym, że składana deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w innych uregulowaniach ww. ustawy jak również w treści art. 233 § 1 K.k. Warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli zatem ustawodawca zamierzałby nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez określone podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń to rygor ten wprowadziłby wprost do ustawy i dopiero wówczas w razie przeniesienia kompetencji do określenia, przez organ samorządu wzoru deklaracji winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Wobec powyższego zobowiązanie do złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego w uchwale stanowiącej przepis prawa miejscowego pozostaje w sprzeczności z treścią ww. artykułu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. uznała zarzuty skargi za uzasadnione. Wskazała, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały daleko idące niedookreślenie przez ustawodawcę postanowień art. 6m Ustawy spowodował, że pojawiły się wątpliwości, co do treści rzeczonej deklaracji. Fakt ten spowodował, że w przedmiotowej deklaracji znalazły się zapisy, które legły u podstaw rzeczonej skargi. Dopiero ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 lutego 2015 r. do przepisu art. 6m ww. ustawy dodała m.in. pkt 1b, który określa jakich danych od właściciela nieruchomości może wymagać rada gminy określając wzór deklaracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "ustawa p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia wzoru formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości, na których ciąży obowiązek jej zapłaty, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Dokonując kontroli uchwały objętej skargą stwierdzić należy, że brak było podstaw prawnych (delegacji ustawowej) do zamieszczenia w załączniku zakwestionowanego sformułowania: "Uprzedzony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą". Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 1 tej ustawy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy należą do właściwości rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 6n ust. 1 Ustawy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Ustęp 2 tego przepisu stanowił, że rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W myśl art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r., Nr 88, poz. 553 ze zm.) sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Jednak warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem przepisy Ustawy nie przewidują takiego rozwiązania. Nawet, gdyby przyjąć, że sformułowanie "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 Kodeksu karnego należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały, upoważnienia do ustalenia obowiązującego wzoru informacji i deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, nie można wyprowadzić podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ustawowego upoważnienia dla rady nie można domniemywać. Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko prokuratora, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorach informacji i deklaracji obowiązku składania zakwestionowanego oświadczenia. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia prawo. W tym zakresie Sąd stwierdził nieważność uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Konsekwencją powyższego jest rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku (art. 152 ustawy p.p.s.a.). W pozostałym zakresie Sąd uznał skargę za bezzasadną. Nie można bowiem podzielić poglądu skarżącego, że nieważnością dotknięta jest badana uchwała w części w jakiej załącznik - deklaracja zawiera obowiązek podania danych w postaci imienia i nazwiska osób zamieszkujących na terenie nieruchomości oraz adresu zameldowania podmiotu zobowiązanego do złożenia deklaracji. Kontrolując zaskarżoną uchwałę w powyższym zakresie pod względem nieważności należało mieć na uwadze, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym nieważność powoduje jedynie istotne naruszenie prawa. Przyjmuje się, że nie ma sprzeczności z prawem, jeżeli określone rozstrzygnięcie nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach uznania (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego LexisNexis 2004). Orzecznictwo wypracowało dodatkowo pogląd, że za prowadzące do stwierdzenia nieważności istotne naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 1287/06, dostępny w bazie LEX). Przechodząc na grunt zaskarżonej uchwały zbadać zatem należało czy wydana została zgodnie z ustawowym upoważnieniem oraz czy nie narusza zasad przetwarzania danych, tj. art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U.2014 r.1182). Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 6n ust. 1 pkt 1 Ustawy. Zgodnie z powołaną regulacją Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie, określi w drodze uchwały wzór deklaracji, obejmujący sposób jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Jednocześnie powołany przepis nie wskazuje jaki zakres danych co do właściciela nieruchomości może być zawarty w deklaracji. Co więcej przepis ten w ogóle nie określa jakie dane deklaracja powinna, czy też nie, zawierać w swojej treści aby cel określony w art. 6n Ustawy (prawidłowe obliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie) został zrealizowany. Z kolei ustawa o ochronie danych odnosząca się również do organów samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1), wskazuje precyzyjnie w rozdziale 3 zasady przetwarzania danych osobowych. W art. 23 ust. 1 pkt 2 stanowi, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne wtedy gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Z redakcji przepisu wynika, że oba te wymogi spełnione być muszą łącznie. Nie budzi wątpliwości, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy taki obowiązek wynika wprost z przepisu prawa. Doktryna wypracowała jednak pogląd, że można także przetwarzać dane w wypadku, gdy ustawodawca nakładając określone uprawnienia czy obowiązki, nie wskazał wprost na potrzebę przetwarzania danych, ale przetworzenie to jest niezbędne do zrealizowania nałożonego obowiązku czy przyznanego ustawowo uprawnienia (patrz komentarz Janusza Barta, Pawła Fajgielskiego i Ryszarda Markiewicza do art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych, dostępny w bazie LEX). Oznacza to, że w art. 6n ust. 1 i 2 Ustawy ustawodawca zobowiązał radę gminy do stworzenia deklaracji (zbioru danych) przydatnych dla prawidłowego obliczenia opłaty, choć na potrzebę przetwarzania danych nie wskazał wprost. Aby zatem stwierdzić, czy badana deklaracja nie narusza zapisów ustawy o ochronie danych osobowych należy zbadać, czy żądane w niej dane są przydatne dla zapewnienia prawidłowego obliczenia omawianej opłaty lub innymi słowy czy Rada Gminy w W. ustalając wzór deklaracji nie przekroczyła delegacji ustawowej wynikającej z przywołanego wyżej art. 6n ust. 1 i 2 Ustawy. W ocenie Sądu badana deklaracja w omawianym zakresie nie narusza prawa. Dane identyfikacyjne wymagane w punktach C.5., C.8., C.9., C.10., C.11., C.12. wzoru deklaracji są niezbędne do zapewnienia prawidłowego obliczania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi co oznacza, że nie została przekroczona delegacja ustawowa ani naruszony zapis ustawy o ochronie danych osobowych. Ustawodawca, formułując zapis delegacji ustawowej w sposób szeroki (zapewnienie prawidłowości obliczeń opłaty), radzie gminy pozostawił kompetencje, jakie dane potrzebne będą w realizacji celu jakim jest prawidłowe określenie wysokości tej opłaty. Niewątpliwie wskazanie osób przebywających na nieruchomości oraz jej danych umożliwi sprawdzenie prawidłowości naliczenia opłaty, której wysokość uzależniona jest m. in. od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość (art. 6j ust. 1 pkt 1 Ustawy), a podanie adresu zameldowania podmiotu zobowiązanego do złożenia deklaracji ułatwi kontakt z tą osobą. Skoro zatem zaskarżona w tej części uchwała nie jest sprzeczna z prawem, a kwestionowane zapisy mieściły się w ramach udzielonej ustawą delegacji, to zarzut nieważności nie mógł odnieść skutku. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.