I SA/Ke 177/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Wiesławy Klimontowicz sprawy ze skargi S. P. Z. O. Z. w K. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz Samodzielnego P. Z. O. Z. w K. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. ("Zakład") decyzją z [...], nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 735) dalej "k.p.a.") w związku z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423, dalej "u.s.u.s."), odmówił S. P. Z. O. Z. w K. W. ("ZOZ") wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku w zakresie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek w części dotyczącej okresu od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r. Wskazano, że 12 listopada 2021 r. Zakład wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku ZOZ (pismo z dnia 10 września 2021 r.) dotyczącego umorzenia odsetek od należności z tytułu składek z okres od lipca 2011r. do sierpnia 2013r., a wnioskodawca po jej otrzymaniu zwrócił się o ponowne rozpoznanie sprawy. Następnie ZOZ pismem z dnia 28 grudnia 2021 r. wniósł o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek za okres od lipca 2011 r. do grudnia 2015 r. Zdaniem organu, zawarte we wniosku z 28 grudnia 2021 r. żądanie o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek za okres od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r., jest kolejnym żądaniem w tym zakresie i zawarte zostało już w ramach pierwszego wniosku, który rozpoznawał Zakład. Organ wskazał na brzmienie art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 83b u.s.u.s. wywodząc, że nie może prowadzić postępowania w sprawie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek w części dotyczącej okresu od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r., ponieważ toczy się już postępowanie o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek za ten właśnie okres. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach ZOZ wniósł o uchylenie decyzji. Zarzucił naruszenie: I. art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, które skutkowało odmową wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek w części dotyczącej okresu od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r., II. art. 83b u.s.u.s. poprzez jego błędne zastosowanie, które skutkowało odmową wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek w części dotyczącej okresu od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r., III. art. 28 u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi strona opisała przebieg postępowania w sprawie. Podkreśliła, że decyzja Zakładu z 12 listopada 2021 r. została wydana na skutek wniosku z dnia 10 września 2021 r., który dotyczył umorzenia odsetek za okres od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r., od należności z tytułu składek od pracownika A. C.-T. na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w K., sygn. akt III AUa [...]. Natomiast kolejny wniosek z 28 grudnia 2021 r. dotyczył m.in. również umorzenia odsetek za okres od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r. od należności z tytułu składek, ale od innego pracownika - B. C. na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w K., sygn. akt III AUa [...]. Zakład dokonał błędnej oceny wniosku nie dokonując rzetelnej, wnikliwej i prawidłowej jego oceny. Wnioski t.j. z 10 września 2021 r. i z 28 grudnia 2021 r. dotyczyły umorzenia odsetek za okres od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r. od należności z tytułu składek od pracownika, przy czym umorzenie dotyczyło odsetek od dwóch różnych zobowiązań tj. należności za składki od pracownika A. C.-T. oraz od pracownika B. C.. Fakt ten nie tylko nie został rozważony przez Zakład, ale przede wszystkim w ogóle nie zauważony, co z kolei było bezpośrednim powodem wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego organ wadliwie zastosował art. 61a § 1 k.p.a. Powinien bowiem dokonać w drodze decyzji rozstrzygnięcia merytorycznego wniosku z 28 grudnia 2021 r. po wcześniejszym przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z dyspozycją art. 28 u.s.u.s. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), określanej dalej jako "p.p.s.a.". Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spór pomiędzy stronami dotyczy zasadności wydania przez organ w dniu 7 lutego 2021r. decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku ZOZ w zakresie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek w części dotyczącej okresu od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r. Sprawę administracyjną zaś zainicjował wniosek strony – pismo z dnia 28 grudnia 2021 r., w którym domagano się umorzenia odsetek od należności z tytułu składek za okres od lipca 2011 r. do grudnia 2015 r. Zdaniem Zakładu wydanie zaskarżonej decyzji uzasadniała okoliczność, że żądanie w zakresie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek w części dotyczącej okresu od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r. zostało już wcześniej złożone przez stronę (pismo z dnia 10 września 2021 r.) i było przez organ rozpoznawane. Z kolei skarżący podnosi, że jego wnioski t.j. z 10 września 2021 r. i 28 grudnia 2021 r. jakkolwiek dotyczyły umorzenia odsetek za okres od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r. od należności składkowych, to żądania te odnosiły się do odsetek od dwóch różnych zobowiązań tj. należności za składki od pracownika A. C.-T. oraz należności za składki od pracownika B. C.. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a. "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio". Dokonując jego wykładni wskazać należy, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Choć nie dokonano tu konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to przyjąć należy, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. O tożsamości sprawy, jako warunku koniecznego do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., można mówić wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i wreszcie tego samego, niezmienionego stanu faktycznego. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć, stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia spraw. Również w orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się, że przez inną uzasadnioną przyczynę, o której mowa w cytowanym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub sprawa jest w toku. Warunkiem sine qua non wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną lub będącą w toku oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., I OSK 135/19 lub wyrok NSA z 16 marca 2021 r., I OSK 2493/20). Z akt administracyjnych dołączonych do skargi wynika, że działając z wniosku skarżącego z 10 września 2021 r. Zakład procedował w przedmiocie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek za okres od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r., co zakończyło się wydaniem decyzji w dniu 12 listopada 2021 r. umarzającej postępowanie w sprawie. Po jej doręczeniu strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Następnie ZOZ zwrócił się z wnioskiem (pismo z dnia 28 grudnia 2021 r.) o umorzenie należności z tytułu składek za okres od lipca 2011 r. do grudnia 2015 r., na skutek którego organ wydał zaskarżoną decyzję – odmawiającą wszczęcia postępowania w zakresie żądania umorzenia odsetek od należności z tytułu składek za okres od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r. Przed podjęciem tej decyzji organ nie poczynił jednak żadnych ustaleń, których wynik pozwalałby niewątpliwie przyjąć tożsamość żądania obu złożonych przez ZOZ wniosków we wskazanym zakresie. Analiza akt sprawy nie wskazuje na podjęcie przez organ jakichkolwiek czynności mających na celu weryfikację wniosku w oparciu o posiadane zasoby informacji. Organ nie ustalił przede wszystkim stanu zadłużenia wnioskodawcy, istniejących na dzień złożenia drugiego wniosku zaległości z tytułu składek oraz należnych od tych składek odsetek, co dawałoby możliwość oceny tożsamości przedmiotowej obu wniosków skarżącego w kwestionowanym przez organ zakresie. Powyższe świadczy o co najmniej przedwczesnym zastosowaniu przez Zakład art. 61a § 1 k.p.a. Jak bowiem podnosi w skardze skarżący, jakkolwiek oba jego wnioski – z 10 września oraz 28 grudnia 2021 r. – dotyczyły umorzenia odsetek za okres od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r. od należności składkowych, to żądania te odnosiły się do odsetek od dwóch różnych zobowiązań tj. należności za składki od pracownika A. C.-T. oraz należności za składki od pracownika B. C.. Ponieważ organ nie podjął działań co do ustalenia stanu zadłużenia ZOZ za poszczególne okresy odniesienie się przez Sąd do twierdzeń skarżącego nie jest na tym etapie postępowania możliwe. Organ pobieżnie analizując wniosek strony przedwcześnie uznał, że kontrolowana sprawa jest tożsama z tą w ramach której doszło do wydania decyzji 12 listopada 2021 r. Postępowanie organu doprowadziło również zdaniem Sądu do naruszenia art. 9 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w następstwie złożenia przez ZOZ pismem z dnia 28 grudnia 2021 r. wniosku o umorzenie odsetek od należności składkowych za wskazane okresy - kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącemu należytych i wyczerpujących informacji i wyjaśnień, co do okoliczności, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków. Podkreślić w tym miejscu należy, że norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Jeżeli organ powziął wątpliwości co do tożsamości przedmiotu wniosku winien – jak wskazano powyżej – podjąć odpowiednie działania w zakresie ustalenia stanu zadłużenia wnioskodawcy przy wykorzystaniu własnych danych i informacji, jak również realizując zasadę informowania, mógł wezwać stronę do złożenia wyjaśnień co do treści żądania. Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że organ nie podjął żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia przedmiotu żądania objętego drugim wnioskiem strony (pismo z 28 grudnia 2021 r.). Tym samym Sąd stwierdza, że w ramach toczącego się postępowania kontrolowanej sprawy doszło do naruszenia następujących przepisów postępowania administracyjnego: art. 61a § 1 i art. 9 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyżej stwierdzone wady postępowania administracyjnego doprowadziły do wyeliminowania przez Sąd zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany ustalić kwestię tożsamości żądania wniosku w zakresie umorzenia odsetek od należności składkowych za okres od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r. wykorzystując w tym celu dostępne mu dane, ewentualnie zwróci się do wnioskodawcy o wyjaśnienie zakresu objętego wnioskiem żądania, udzielając jednocześnie stronie wyczerpujących informacji i wyjaśnień o okolicznościach mających wpływ na wynik sprawy. Następnie, w zależności od efektu tych działań, organ rozważy, czy w sprawie istnieją formalne przeszkody do orzekania, czy też sprawa winna być merytorycznie rozpoznana i wyda adekwatne do dokonanych ustaleń rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a., oraz § 14 ust 1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 265).