I SA/Ke 182/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy w M. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. stwierdza nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy w M.z dnia [...] 2013 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zakresie obejmującym postanowienia załącznika do uchwały - Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – pkt 8 ,,Uprzedzona/y o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego oświadczam, że podane przeze mnie w deklaracji dane są zgodne z prawdą i potwierdzam je własnoręcznym podpisem."; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt 1 nie może być wykonana. 1.1 Rada Gminy w M. w uchwale nr 4/XXVII/2013 z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w § 1 określiła wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, zgodnie z załącznikiem do uchwały. We wzorze deklaracji stanowiącej załącznik w rubrykach: - nr 2 "dane składającego deklarację" zawarto zapis " telefon kontaktowy", - nr 8 "oświadczenie i podpis składającego" zawarto zapis "uprzedzona/y o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 kodeksu karnego oświadczam, że podane przeze mnie w deklaracji dane są zgodne z prawdą i potwierdzam je własnoręcznym podpisem". W załączniku nr 1 do deklaracji stanowiącym "oświadczenie o osobach zamieszkujących daną nieruchomość" zawarto zapis o imieniu i nazwisku oraz PESEL-u lub dacie urodzenia osób zamieszkujących daną nieruchomość. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: s.g., oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), dalej: ustawy u.cz.p.g. 2.1 Prokurator Prokuratury Rejonowej w K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Gminy w M. nr 4/XXVII/2013 z dnia 30 stycznia 2013 r. Zaskarżył uchwałę w zakresie: - obejmującym treść "uprzedzona/y o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 kodeksu karnego oświadczam, że podane przeze mnie w deklaracji dane są zgodne z prawdą i potwierdzam je własnoręcznym podpisem", - nałożenia na składającego deklaracje obowiązku podania jego numeru telefonu, - nałożenia na składającego deklarację obowiązku złożenia oświadczenia o osobach zamieszkujących daną nieruchomość poprzez podanie ich danych osobowych, tj. imienia i nazwiska, daty urodzenia lub PESEL. Prokurator zarzucił uchwale: - rażące naruszenie przepisów prawa materialnego –art. 6n ustawy u.cz.p.g. oraz art. 6 ust. 1- 3 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1182), dalej: ustawy o.d.o., poprzez nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku składania oświadczenia o odpowiedzialności karnej, podania jego numeru telefonu oraz imion i nazwisk, dat urodzeń (lub PESEL) osób zamieszkujących daną nieruchomość – bez umocowania prawnego i podstawy ustawowej. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. 2.2 W uzasadnieniu prokurator podniósł, że ustalony w załączniku uchwały Rady Gminy w M. obowiązek składania oświadczenia zawierającego uprzedzenie o odpowiedzialności z art. 233 § 1 Kodeksu karnego nie ma podstawy w obowiązujących przepisach prawa, a szczególności w tych, które zostały podane jako podstawa prawna podjęcia kwestionowanej uchwały. Podstawy takiej nie zawiera też w art. 6n ustawy u.cz.p.g. Również nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku podania w deklaracji numeru telefonu nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej. Nie istnieje prawny nakaz by korzystać z usług telefonicznych i osoby nie posiadające telefonu nie miałyby możliwości prawidłowego wypełnienia deklaracji. Informacja o numerze telefonu nie była niezbędna do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami, tak jak i podanie imienia, nazwiska, daty urodzenia lub PESEL-u osób zamieszkujących daną nieruchomość. Podanie tych danych stanowi podanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 – 3 ustawy o.d.o. ponieważ pozwala na szybka identyfikację konkretnej osoby. Takie dane tylko wtedy powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego – art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o.d.o. Końcowo prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że skarga jest bezprzedmiotowa w zakresie zapisu zawartego w punkcie 8 wzoru deklaracji. Wyjaśnił, że w dniu 26 marca 2013 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr 19/XXIX/2013 zmieniającą zaskarżona uchwałę w ten sposób, że usunięto z niej tekst znajdujący się w punkcie 8. Pozostałe zaskarżone przez prokuratora zapisy w treści uchwały nr 19/XXIX/2013 pozostały tożsame. Organ wskazał na treść obecnego brzmienia art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy u.cz.p.g. Wyjaśnił również, że bez podania numeru telefonu deklaracje i tak były i są przyjmowane. Z kolei dane odnoszące się do osób zamieszkujących nieruchomość są niezbędne w świetle art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o.d.o. 4.1 W piśmie procesowym z dnia 26 marca 2015 r. organ wniósł o umorzenie postępowania. Wyjaśnił, że do Urzędu Gminy w M. wpłynęła skarga prokuratora zaskarżająca uchwałę nr 19/XXIX/2013 z dnia 26 marca 2013 r. W trybie autokontroli organ uwzględnił skargę i wydał uchwałę nr 25/VII/2015, w której uchwalono utratę mocy obowiązującej uchwały nr 4/XXVII/2013 i nr 19/XXIX/2013. Pozostawiono jedynie punkt dotyczący podania numeru telefonu właściciela nieruchomości określając jednocześnie, że jego podanie nie jest obowiązkowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. 5.1 Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. 5.2 W oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia wzoru formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości, na których ciąży obowiązek jej zapłaty, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. 5.3 Na wstępie należy rozważyć czy podjęcie w dniu 26 marca 2013 r. przez Radę Gminy Mniów uchwały nr 19/XXIX/2013 czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu, nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego, bowiem zaskarżony zapis uchwały o uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej utracił moc od daty wejścia w życie uchwały nr 19/XXIX/2013 (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zawierającej wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Jakkolwiek, w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych utraciły moc powszechnie obowiązującą, to ich treść stanowi wskazówkę interpretacyjną, którą należy uwzględniać przy stosowaniu prawa. Dotyczy to także sądowej kontroli administracji publicznej, dokonywanej przez sądy administracyjne. W ocenie Sądu, podjęcie przez organ nowej uchwały 19/XXIX/2013 w dniu 26 marca 2013 r., którą wprowadzono nowy wzór deklaracji niezawierający zapisu o uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej, a która weszła w życie 24 kwietnia 2013 r., nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania w tym zakresie skargi na uchwałę nr 4/XXVII/2013 z dnia 30 stycznia 2013 r., która weszła w życie w dniu 14 marca 2013 r. W okresie jej obowiązywania, czyli od 14 marca 2013 r. do 23 kwietnia 2013 r. składający deklarację mogli złożyć oświadczenia po uprzedzeniu o treści art. 233 §1 Kodeksu karnego, których skutki mogły wystąpić po utracie mocy zaskarżonej uchwały. Nadmienić jeszcze należy, że uchylenie uchwał nr 4/XXVII/2013 i nr 19/XXIX/2013 uchwałą nr 25/VII/2015 pozostaje bez wpływu na sprawę w omawianym tu zakresie z tej przyczyny, że nie zmienia faktu, że zakwestionowany zapis uchwały nr 4/XXVII/2013 obowiązywał we wskazanym wyżej przedziale czasowym. 5.4 Dokonując kontroli uchwały objętej skargą stwierdzić należy, że brak było podstaw prawnych (delegacji ustawowej) do zamieszczenia w załączniku zakwestionowanego sformułowania "uprzedzona/y o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 kodeksu karnego oświadczam, że podane przeze mnie w deklaracji dane są zgodne z prawdą i potwierdzam je własnoręcznym podpisem", co przesądziło o konieczności stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy s.g.). Jako podstawę prawną uchwały z 30 stycznia 2013 r. wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy s.g. oraz art. 6n ustawy u.cz.p.g. 5.5 Z art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa – poza uregulowaniami szczególnymi – zawiera, w odniesieniu do gminy, art. 40 ust. 1 ustawy s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 1 tej ustawy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy należą do właściwości rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 6n ust. 1 ustawy u.cz.p.g. w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Ustęp 2 tego przepisu stanowił, że rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 5.6 W myśl art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r., Nr 88, poz. 553 ze zm.) sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Jednak warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem przepisy ustawy u.cz.p.g. nie przewidują takiego rozwiązania. Nawet, gdyby przyjąć, że sformułowanie "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 Kodeksu karnego należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały, upoważnienia do ustalenia obowiązującego wzoru informacji i deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, nie można wyprowadzić podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ustawowego upoważnienia dla rady nie można domniemywać, szczególnie stosując dla ustalenia zakresu upoważnienia wykładni celowościowej. 5.7 Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko prokuratora, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorach informacji i deklaracji obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 233 Kodeksu karnego. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia prawo. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. 5.8 Nie można natomiast podzielić poglądu prokuratora, że nieważnością dotknięta jest badana uchwała w części w jakiej załącznik - deklaracja po pierwsze wymaga od osoby składającej deklarację podania numeru telefonu a po drugie, w jakiej wymagane jest podanie imienia i nazwiska oraz PESEL-u lub daty urodzenia osób zamieszkujących nieruchomość. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że podjęcie uchwały 25/VII/2015, na podstawie której z dniem 15 kwietnia 2015 r. utraciły moc powyższe zapisy, nie czyni postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym, ponieważ w okresie jej obowiązywania, czyli od 14 marca 2013 r. do 14 kwietnia 2015 r. składający deklarację mogli złożyć deklaracje z podanymi takimi danymi. To oznacza, że ocena tych zapisów jest konieczna i celowa. 5.9 Artykuł. 91 ust. 1 i 4 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym nieważność powoduje jedynie istotne naruszenie prawa. Przyjmuje się, że nie ma sprzeczności z prawem, jeżeli określone rozstrzygnięcie nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach uznania (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego LexisNexis 2004). Orzecznictwo wypracowało dodatkowo pogląd, że za prowadzące do stwierdzenia nieważności istotne naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym ( np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 1287/06, dostępny w bazie LEX). Przechodząc na grunt zaskarżonej uchwały w omawianym w niniejszym punkcie zakresie, zbadać zatem należało czy wydana została zgodnie z ustawowym upoważnieniem, oraz czy jak chce skarżący nie narusza zasad przetwarzania danych tj. art. 23 ust. 2 ustawy o.d.o. 5.10 Ustawa o ochronie danych odnosząca się również do organów samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1), wskazuje precyzyjnie w rozdziale 3 zasady przetwarzania danych osobowych. W art. 23 ust. 1 pkt 2 stanowi, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne wtedy gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Z redakcji przepisu wynika, że oba te wymogi spełnione być musza łącznie. Nie budzi wątpliwości, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy taki obowiązek wynika wprost z przepisu prawa. Doktryna wypracowała jednak pogląd, że można także przetwarzać dane w wypadku, gdy ustawodawca nakładając określone uprawnienia czy obowiązki, nie wskazał wprost na potrzebę przetwarzania danych, ale przetworzenie to jest niezbędne do zrealizowania nałożonego obowiązku czy przyznanego ustawowo uprawnienia ( patrz komentarz Janusza Barta, Pawła Fajgielskiego i Ryszarda Markiewicza do art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych, dostępny w bazie LEX). 5.11 Cytowany wyżej art. 6n ust.1 i 2 ustawy u.cz.p.g. oznacza, że ustawodawca zobowiązał radę gminy do stworzenie deklaracji (zbioru danych) niezbędnych do prawidłowego obliczenia opłaty, choć na potrzebę przetwarzania danych nie wskazał wprost. Aby zatem stwierdzić, czy badana deklaracja nie narusza zapisów ustawy o ochronie danych osobowych należy zbadać, czy żądane w niej dane są niezbędnie do zapewnienia konieczności prawidłowego obliczenia tej opłaty, lub innymi słowy czy Rada Gminy w M. ustalając wzór deklaracji nie przekroczyła delegacji ustawowej wynikającej z art. 6n ust. 1 i 2. 5.12 W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, badana deklaracja nie narusza prawa. Dane identyfikacyjne żądane w części 2 deklaracji i w załączniku do deklaracji są niezbędne do zapewnienia prawidłowego obliczania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co oznacza, że nie została przekroczona delegacja ustawowa ani naruszony zapis ustawy o ochronie danych osobowych. Ustawodawca, formułując zapis delegacji ustawowej w sposób szeroki (zapewnienie prawidłowości obliczeń opłaty), radzie gminy pozostawił kompetencje, jakie dane niezbędne będą w realizacji celu jakim jest prawidłowe określenie wysokości tej opłaty. Niewątpliwie numer telefonu ułatwi kontakt z podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji, a w konsekwencji usprawni prawidłowe jej wypełnienie. Także wskazanie osoby przebywającej na nieruchomości oraz jej danych kontaktowych umożliwi sprawdzenie prawidłowości naliczenia opłaty, której wysokość uzależniona jest między innymi od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość ( art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy u.cz.p.g.). 5.13 W tym kontekście nie może ujść uwagi, że z dniem 1 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 87) nastąpiła nowelizacja ustawy u.cz.p.g. W art. 6m pkt 1b znowelizowanej ustawy wskazano, że określając wzór deklaracji rada gminy może żądać danych takich jak numer telefonu. Z poselskiego uzasadnienia tej zmiany wynika, że miała ona charakter doprecyzowujący a celem projektodawcy było wyeliminowanie rozbieżności interpretacyjnych (Sejm RP VII Kadencji, nr druku 2377, www.sejm.gov.pl). Potwierdza to poprawność tezy, że dane takie w zgodzie tak z delegacją ustawową jak i art. 23 ust.1 pkt 2 ustawy o.d.o., można było gromadzić również w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. 5.14 Skoro zatem badana uchwała nie jest sprzeczna z prawem, a kwestionowane zapisy opisane w punkcie 5.8 niniejszego uzasadnienia nie były zakazane przez ustawodawcę, a przeciwnie mieściły się w ramach udzielonej ustawą delegacji, to zarzut nieważności nie mógł odnieść skutku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.