I SA/Ke 202/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Surma po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.K. na pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 30 stycznia 2013 r. nr (...) w przedmiocie procedury podjęcia uchwały Rady Gminy w P. z dnia 28 grudnia 2012 r. nr (...) postanawia odrzucić skargę. A.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na "rozstrzygnięcie nadzorcze" Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. (RIO) z dnia 30 stycznia 2013 r. nr (...) w przedmiocie procedury podjęcia uchwały Rady Gminy w P. z dnia 28 grudnia 2012 r. nr (...) w sprawie uchwalenia budżetu gminy P. na 2013 r. W odpowiedzi na skargę RIO wniosła o jej odrzucenie. Podniosła, że będące przedmiotem skargi pismo nie stanowi rozstrzygnięcia nadzorczego. Zostało skierowane do skarżącego w odpowiedzi na jego pismo z dnia 25 stycznia 2013 r., w którym jako radny Rady Gminy w P. wniósł o przeprowadzenie analizy procedury podejmowania ww. uchwały oraz o jej uchylenie we wskazanym przez niego zakresie. Regionalna Izba Obrachunkowa w K. dokonała analizy zgodności z prawem wskazanej uchwały w aspekcie materialnym i formalnym, a jej wynik został przedstawiony skarżącemu. Zaskarżone pismo informuje o przesłankach formalnych uwzględnionych przy badaniu nadzorczym uchwały Rady Gminy w P. z dnia 28 grudnia 2012 r. nr (...), zakończonym uznaniem tej uchwały za zgodną z prawem. Stąd zdaniem RIO, pismo będące przedmiotem skargi nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako "u.s.g." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej jako "ustawa p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Termin "akt nadzoru", użyty w ww. przepisie, szeroko rozumiany, obejmuje rozstrzygnięcia nadzorcze oraz inne akty nadzoru (zob. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Lex, wydanie 3, Warszawa 2009, str. 39). Rozstrzygnięcie nadzorcze jest z kolei aktem władztwa administracyjnego, służy mu domniemanie legalności (obowiązuje aż do jego obalenia wyrokiem sądu administracyjnego), a wykonanie obowiązków z niego wynikających może być egzekwowane środkami przymusu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2641/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niniejsza sprawa dotyczy skargi na pismo RIO, organu będącego organem nadzoru gminy w sprawach finansowych. Kwestia nadzoru nad działalnością gminy została uregulowana w rozdziale 10 u.s.g. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały, z powodu jej sprzeczności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1992 r. sygn. akt SA/Wr 22/92, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygnięciem nadzorczym nie jest natomiast stwierdzenie przez RIO zgodności z prawem uchwały czy zarządzeń podejmowanych przez organy samorządu. Pojęcie akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, przewidziane w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy p.p.s.a., obejmuje oprócz rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały lub zarządzenia także inne akty nadzoru na działalnością gminy przewidziane w rozdziale 10 u.s.g., podejmowane w toku postępowania nadzorczego lub mające charakter prewencyjny: wskazanie, że akt został wydany z naruszeniem prawa (art. 91 ust 4), wstrzymanie wykonania uchwały (art. 91 ust 2), wezwanie do zaprzestania naruszenia Konstytucji lub prawa (art. 96) oraz akty współdziałania (art. 89). W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżone pismo RIO z dnia 30 stycznia 2013 r. nr (...), pomimo nazwania go przez skarżącego "rozstrzygnięciem nadzorczym", nie jest nim. Pismo to nie stanowi także żadnego z pozostałych wymienionych wyżej aktów nadzoru. Stanowi jedynie odpowiedź na pismo skarżącego, zwierającą informację o wyniku analizy pod względem materialnym i formalnym uchwały budżetowej Rady Gminy w P. na 2013 r. Odpowiedź ta została wydana poza ramami postępowania nadzorczego. Wymaga podkreślenia, że postępowanie nadzorcze w przedmiocie oceny legalności uchwały jest prowadzone z urzędu. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność samorządu tylko w przypadkach określonych w ustawie (art. 171 Konstytucji RP, art. 91 ust. 1 - 4, art. 93 ust. 1 u.s.g., art. 11, art. 12 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - Dz. U. z 2000 r., nr 55, poz. 577 ze zm.). Co więcej uregulowanie zawarte w art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przez jakikolwiek inny podmiot poza gminą lub związkiem komunalnym. Sąd stwierdził ponadto, że zaskarżone pismo nie może być utożsamiane także z innymi przewidzianymi w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. aktami podlegającymi kontroli sądu administracyjnego, tj. decyzją, postanowieniem, indywidualną interpretacją przepisów prawa podatkowego, aktem prawa miejscowego ani innym aktem organów jednostek samorządu terytorialnego. Pismo RIO nie jest także innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Tego typu akty lub czynności muszą bowiem spełniać łącznie następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Zaskarżone pismo RIO nie posiada tej ostatniej cechy, bowiem nie istnieje związek o jakim w niej mowa, innymi słowami pismo to nie stanowi źródła uprawnień bądź obowiązków skarżącego, co przesądza o niezaskarżalności tego typu aktu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia.