I SA/Ke 204/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego K.-W. w K. na uchwałę Rady Gminy G. [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy G. z dnia 21 lutego 2013 r. Nr XXXI/245/2013 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zakresie obejmującym postanowienia załącznika pozycja E w zakresie "Niniejszą deklarację składam pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego"; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt 1 nie podlega wykonaniu. Rada Gminy G. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wzór deklaracji stanowi załącznik do uchwały. W pozycji E załącznika ("Oświadczenie i podpis składającego deklarację/osoby reprezentującej składającego deklarację") zawarto zapis o następującej treści: "Niniejszą deklarację składam pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego. Zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ) wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi." W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U.2001.142.1591 ze zm.) dalej "u.s.g." oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2012.391 ze zm.), dalej "Ustawa". Na powyższą uchwałę w zakresie obejmującym treść: "Niniejszą deklarację składam pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego. Zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ) wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.", zamieszczoną w pozycji E załącznika do uchwały, Prokurator Prokuratury Rejonowej w K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę. Zarzucił obrazę prawa materialnego, tj. art. 6n Ustawy polegającą na nałożeniu na właścicieli nieruchomości obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 § 1 Kodeksu karnego w załączniku do zaskarżonej uchwały bez umocowania prawnego i ustawowej podstawy oraz art. 6n ust. 1 pkt 1 Ustawy w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych polegającą na nałożeniu na właścicieli nieruchomości składających deklarację obowiązku oświadczenia zawierającego zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – bez umocowania prawnego i ustawowej podstawy. W związku z powyższym prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepisy ustaw powołanych jako podstawa prawna podjętej uchwały, tj. ustawy o samorządzie gminnym i o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jak i ustaw o ochronie danych osobowych nie dają upoważnienia do nakładania na składających deklarację właścicieli nieruchomości obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 K.k. jak i wyrażania zgody na przetwarzanie danych osobowych. Przepis art. 6n ust. 1 Ustawy nakładając na radę obowiązek ustalenia wzorów deklaracji jednoznacznie określa, że deklaracja winna zawierać dane pozwalające na obliczenie wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W zakresie formularzy opracowanych na podstawie cytowanych przepisów nie mieści się zatem nałożenie na składającego deklarację obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej określonej w art. 233 § 1 K.k. i wyrażenie zgody na przetwarzanie danych osobowych. Warunkiem odpowiedzialności z art. 233 K.k. jest zeznanie nieprawdy w takim postępowaniu. Przepis § 6 przywołanego przepisu stanowi, że sprawca odpowiada za podanie nieprawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący to oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień nadanych przez ustawę, uprzedził składającego oświadczenie o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Warunkiem jednak tej odpowiedzialności jest by przepis ustawy na podstawie której oświadczenie jest składane przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Tymczasem zarówno przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak pozostałe z przywołanych - jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały przepisów, nie zawierają, jak też nie zawierały w dacie jej podjęcia, upoważnienia do zamieszczania we wzorach informacji i deklaracji obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności z art. 233 K.k. Również zawarty w przedmiotowej uchwale w części E, zapis o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi narusza art. 6n pkt 1 Ustawy i nie znajduje oparcia w podstawie prawnej tejże uchwały. Przepis ten zawiera bowiem upoważnienie organu gminy do wydania decyzji administracyjnej w trybie powoływanej ustawy, a nie uprawnienie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Wobec powyższego, w ocenie prokuratora, oba zapisy zawarte w części E deklaracji stanowiącej załącznik skarżonej uchwały zarówno zobowiązujący do złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, wynikającej z przywołanego przepisu kodeksu karnego jak i wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych w uchwale organu samorządu terytorialnego, który w myśl art. 7 Konstytucji RP może działać tylko na podstawie i w granicach prawa wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, pozostają w sprzeczności z obowiązującymi normami. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G., uznała skargę za uzasadnioną. W przypadku uchylenia, w toku niniejszego postępowania, zaskarżonej uchwały i przyjęcie kolejnej, wprowadzającej nowy zgodny z prawem wzór deklaracji, wniosła o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 ze zm.) dalej "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W oparciu o art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia wzoru formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości, na których ciąży obowiązek jej zapłaty jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonej uchwały należy odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o umorzenie postępowania w przypadku uchylenia, w toku niniejszego postępowania, przez Radę Gminy G., zaskarżonej uchwały i przyjęcie kolejnej – wprowadzającej nowy zgodny z prawem, wzór deklaracji. Po pierwsze wymaga wyjaśnienia, że Sąd nie posiada informacji co podjęcia nowej uchwały przez organ, po drugie okoliczność taka nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a, a w konsekwencji jego umorzeniem. Uchylenie zaskarżonej uchwały oznacza bowiem jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zawierającej wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jakkolwiek, w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych utraciły moc powszechnie obowiązującą, to ich treść, stanowi wskazówkę interpretacyjną, którą należy uwzględniać przy stosowaniu prawa. Dotyczy to także sądowej kontroli administracji publicznej, dokonywanej przez sądy administracyjne. Tak więc nawet podjęcie nowej uchwały i utrata mocy zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli uchwały objętej skargą stwierdzić należy, że brak było podstaw prawnych (delegacji ustawowej) do zamieszczenia w załączniku zapisu "Niniejszą deklarację składam pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego". Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 1 tej ustawy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy należą do właściwości rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 6n ust. 1 Ustawy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Ustęp 2 tego przepisu stanowił, że rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W myśl art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r., Nr 88, poz. 553 ze zm.) sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Jednak warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem przepisy Ustawy nie przewidują takiego rozwiązania. Nawet, gdyby przyjąć, że sformułowanie "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 Kodeksu karnego należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały, upoważnienia do ustalenia obowiązującego wzoru informacji i deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, nie można wyprowadzić podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ustawowego upoważnienia dla rady nie można domniemywać. Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko prokuratora, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorach informacji i deklaracji obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 233 Kodeksu karnego. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia prawo. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Konsekwencją powyższego jest orzeczenie zawarte w pkt 3 wyroku, które znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a. Nie można natomiast podzielić poglądu Prokuratora Rejonowego w Kielcach, że nieważnością dotknięta jest badana uchwała w części w jakiej załącznik - deklaracja zawiera zapis o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych składającego deklarację. Na wstępie wskazać należy, że ustawę o ochronie danych osobowych, dalej: ustawę o.d.o., stosuje się do organów samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1). Z punktu widzenia badanej sprawy istotnym jest, że z jej art. 23 ust. 1 pkt 2 wynika, że przetwarzanie danych dopuszczalne jest tylko wtedy gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Jednocześnie w artykule 7 zamieszczono legalne definicje pojęć jakimi ustawa ta się posługuje. I tak przez zbiór danych – rozumie się każdy posiadający strukturę zestaw danych o charakterze osobowym, dostępnych według określonych kryteriów, niezależnie od tego, czy zestaw ten jest rozproszony czy podzielony funkcjonalnie (pkt 1). Z kolei przetwarzanie danych (pkt 2) to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Z powyższych zapisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca zobowiązując w art. 6n Ustawy do określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nakazał (choć bez bezpośredniego odwołania do ustawy o.d.o.) stworzenie przez rady gmin zbiorów danych jakim są deklaracje. Skoro zatem deklaracje te są niezbędne do zrealizowania obowiązku ustawowego, to niewątpliwie mieszczą się w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o.d.o. Doktryna wypracowała bowiem pogląd, że można przetwarzać dane w wypadku, gdy ustawodawca nakładając określone uprawnienia czy obowiązki, nie wskazał wprost na potrzebę przetwarzania danych, ale przetworzenie to jest niezbędne do zrealizowania obowiązku czy przyznanego ustawowo uprawnienia (patrz komentarz Janusza Barta, Pawła Fajgielskiego i Ryszarda Markiewicza do art. 23 ustawy o.d.o., dostępny w bazie LEX). Zakres przetwarzania (zbierania) danych istotnych dla zrealizowania celu wprowadzenia deklaracji wyznacza treść upoważnienia ustawowego wynikającego z cytowanego już art. 6n Ustawy wskazanego przez ustawodawcę jako "zapewnienie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Powyższe oznacza, że nie było konieczności umieszczenia w deklaracji zapisu o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych, skora możliwość taka wynikała wprost z ustawy o.d.o. W świetle powyższego należało zbadać, czy umieszczenie zapisu o przetwarzaniu danych we wzorze deklaracji skutkowało jej nieważnością w tym zakresie. Orzecznictwo sądowe wypracowało pogląd, że za prowadzące do stwierdzenia nieważności naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (np. dostępny w bazie LEX wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 1287/06). Dodatkowo w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, tj. z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (OTK-A 2003/9/100). W ocenie Sądu, zapis badanej deklaracji o wyrażeniu zgody na przetworzenie danych choć wadliwy, to jednak nie w stopniu prowadzącym do stwierdzenia nieważności. Jak wskazano wyżej przetworzenie danych na cele wskazane w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 6n Ustawy dopuszczalne było ustawowo. Stąd zamieszczenie zapisu potwierdzającego to co wynika z ustawy nie może być uznane za ją naruszające w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności. W związku z powyższym w tym zakresie należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.