I SA/Ke 206/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. 1.1 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. (dalej: Dyrektor) postanowieniem z [...] 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z [...] 2018 r. nr [...] w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. 1.2 Dyrektor wyjaśnił, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w J. jako organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne w stosunku do majątku J. K., na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, obejmujących zaległości z tytułu zaległych składek. Organ egzekucyjny w celu realizacji należności, na podstawie zawiadomienia z 29 listopada 2012 r. o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem, dokonał zajęcia wierzytelności rachunku bankowego w Banku A. S.A. Pismem z 4 grudnia 2012 r. Bank A. poinformował organ egzekucyjny, że brak środków pieniężnych na rachunku bankowym strony stanowi przeszkodę w realizacji zajęcia. Postanowieniem z [...] 2017 r. organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku zobowiązanego z uwagi na bezskuteczność egzekucji administracyjnej. Strony nie zaskarżyły tego rozstrzygnięcia, w związku z powyższym stało się ono ostateczne. 1.3 Organ egzekucyjny zawiadomił wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych, a postanowieniem z [...] 2018 r. obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w wysokości [...] zł. 1.4 Dyrektor przywołując przepisy art. 64c § 1, § 2, § 4, § 6, § 6a pkt 2, § 7, § 9 pkt 2, § 10 i art. 64b ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: u.p.e.a.) wyjaśnił, że przyjęty w ustawie sposób uregulowania kosztów egzekucyjnych nie wiąże wysokości naliczonych opłat z rzeczywistymi kosztami ponoszonymi przez organ egzekucyjny w związku z podjętymi działaniami mającymi na celu wyegzekwowanie należności objętej danym tytułem wykonawczym, czy też z wysokością kwot wyegzekwowanych w toku postępowania. Obowiązujące przepisy w sposób precyzyjny ustalają w jakiej wysokości mają być naliczone opłaty za dokonane czynności egzekucyjne i wyznaczają wprost moment powstania obowiązku ich uiszczenia. Organ egzekucyjny nie ma w tym zakresie swobody działania. Wierzyciel zostanie obciążony kosztami egzekucyjnymi, gdy postępowanie egzekucyjne zostało zakończone w sposób, który nie pozwala na pokrycie naliczonych kosztów z kwot uzyskanych w toku tego postępowania. W tym zakresie istotne jest, by niewypłacalność zobowiązanego była udowodniona w sposób wyczerpujący. Ciężar dowodu spoczywa na organie egzekucyjnym, który dokonując obciążenia wierzyciela musi wykazać, że brak składników majątkowych po stronie zobowiązanego uniemożliwił skierowanie do niego egzekucji w celu ściągnięcia należności z tytułu kosztów. Oznacza to, że jeżeli organ egzekucyjny decyduje się na umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a., a następie obciąża wierzyciela kosztami prowadzonej egzekucji, to w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości musi wykazać, że rzeczywiście sytuacja majątkowa zobowiązanego nie pozwala na ściągnięcie zaległości, co czyni zasadnym zastosowanie przepisu art. 64c § 4 u.p.e.a. 1.5 W ocenie Dyrektora, okoliczności sprawy uzasadniają obciążenie wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Wierzyciel nie kwestionował zasadności zakończenia egzekucji prowadzonej wobec zobowiązanego i nie wniósł zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny naliczył koszty egzekucyjne za czynności dokonane w toku postępowania egzekucyjnego, tj. za zajęcie rachunku bankowego i w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przedstawił w sposób wyczerpujący jakie są faktyczne koszty konkretnych czynności podejmowanych w ramach prowadzonej egzekucji administracyjnej. Wyjaśnił też wierzycielowi podstawy naliczenia tych kosztów wraz z wyszczególnieniem za jakie czynności i w jakiej wysokości wierzyciel zostaje obciążony. Ponadto przywołano przepis stanowiący podstawę do obciążenia wierzyciela kosztami prowadzonej egzekucji administracyjnej. 1.6 Odnosząc się do zarzutu wierzyciela dotyczącego braku zasadności obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w sytuacji, gdy organ egzekucyjny faktycznie nie wyegzekwował wierzytelności Dyrektor wyjaśnił, że prowadzenie egzekucji wiąże się z ponoszeniem kosztów egzekucyjnych w postaci opłat egzekucyjnych i wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny. Stanowią one swoiste wynagrodzenie za prowadzenie egzekucji. Obowiązek uiszczenia opłat powstaje co do zasady w momencie dokonania czynności egzekucyjnej, przy czym nie zawsze moment ten jest tożsamy z wyegzekwowaniem jakiejkolwiek części należności. Wysokość opłaty jest ustalona w ustawie, która nie przewiduje możliwości miarkowania opłaty w zależności od skuteczności prowadzonej egzekucji czy też nakładu pracy organu podatkowego. Obowiązek naliczenia opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego nie zależy od efektywności zastosowania tego środka lecz od skuteczności dokonanej czynności tzn. istnieje rachunek bankowy, z którego zobowiązanemu przysługują lub przysługiwać będą wierzytelności i wskutek zajęcia nie może on swobodnie korzystać z tego rachunku. Kierując tytuły wykonawcze do organu egzekucyjnego celem przymusowego egzekwowania należności wierzyciel musi liczyć się z możliwością wystąpienia kosztów egzekucyjnych. Jednocześnie organ egzekucyjny ma obowiązek dochodzenia należnych mu opłat zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Odstępując od zastosowania środków egzekucyjnych ze znanych mu składników majątku (rachunku bankowego) organ egzekucyjny mógłby narazić się na zarzut działania na szkodę wierzyciela. Zajmując wierzytelność z rachunku bankowego organ egzekucyjny nie mógł dostatecznie ocenić w momencie zajęcia, w jakim zakresie zajęty rachunek bankowy pozwoli na zaspokojenie egzekwowanej należności. Przed zastosowaniem przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunku bankowego, nie można bowiem stwierdzić, że zajęcie takie nie doprowadzi do przymusowego wyegzekwowania należności w kwocie przewyższającej wydatki egzekucyjne.  2.1 Na powyższe postanowienie Zakład Ubezpieczeń Społecznych złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnosząc o jego uchylenie zarzucił: - niewłaściwą interpretację art. 64 § 1 pkt 4 w związku z art. 64c § 4 i § 7 u.p.e.a. przez przyjęcie, że zaistniały podstawy do obciążania wierzyciela opłatą w wysokości 5% egzekwowanej kwoty za dokonanie czynności egzekucyjnej w postaci zajęcia wierzytelności pieniężnej z rachunku bankowego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ nie był w stanie faktycznie zająć wierzytelności pieniężnej, bowiem na rachunku bankowym zobowiązanego J. K. nie było żadnych środków pieniężnych i postępowanie egzekucyjne zostało umorzone jako bezskuteczne; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania stron do organu i kierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. 2.2 W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organ niewłaściwie zinterpretował przepisy prawa, w konsekwencji czego Zakład został nieprawidłowo obciążony kosztami w łącznej kwocie 496,73 zł. W jego ocenie, obciążenie opłatą naliczoną na podstawie 64c § 4 w związku z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może nastąpić dopiero wówczas, gdy w sprawie dokonano faktycznego zajęcia wierzytelności pieniężnej. Samo zajęcie rachunku bankowego, na którym od dnia zajęcia do daty zakończenia postępowania egzekucyjnego nie zgromadzono żadnych środków, nie daje podstaw do obciążenia wierzyciela opłatą w wysokości wynikającej z art. 64 § 1 pkt 4. 2.3 Organ egzekucyjny w postanowieniu o obciążeniu wierzyciela kosztami oraz poprzedzającym je zawiadomieniu nie wykazał, że naliczone koszty są adekwatne do nakładu pracy, stopnia skomplikowania sprawy, czy zawiłości czynności egzekucyjnych. Skarżący wyraził pogląd, że wysokość kosztów egzekucyjnych nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Naczelnik Urzędu Skarbowego w J. powinien zachować racjonalną zależność pomiędzy wysokością naliczonych kosztów, a czynnościami, za podjęcie których je naliczył. Wypłata środków na poczet kosztów postępowania egzekucyjnego następuje z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z którego finansowana jest m.in. wypłata bieżących świadczeń emerytalno-rentowych osobom uprawnionym. W związku z czym Zakład zobowiązany jest do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu środkami Funduszu. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 4.1 Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). Oznacza to, że wyeliminować z obrotu prawnego można jedynie rozstrzygnięcie naruszające prawo w sposób o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 217 ze zm., dalej p.p.s.a.). Istotnym jest, że w zgodzie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. 4.2 Istotą sporu jest wykładnia art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. przy niespornym stanie faktycznym sprawy. W ocenie organu opłatę za dokonane czynności egzekucyjne można pobrać zawsze jeśli doszło do choćby nieskutecznego zajęcia wierzytelności pieniężnych. Z kolei strona skarżąca wskazała, że w jej ocenie organ egzekucyjny może pobrać opłatę za dokonane czynności egzekucyjne jedynie wówczas, gdy doszło do skutecznego zajęcia wierzytelności. 4.3 Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach poprawne jest stanowisko zajęte przez stronę skarżącą. Art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonanie czynności egzekucyjne opłaty. W pkt 4 tego przepisu wskazano, że za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych – 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4,20 zł. Wykładnia językowa powyższego zapisu, jako to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 6 kwietnia 2017 r. w sprawie II FSK 693/15 (cbois.nsa.gov.pl) nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że opłata egzekucyjna, może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Jednocześnie w orzeczeniu tym wskazano, że w badanym przepisie ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Pogląd ten w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości i prezentowany jest jednolicie (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2017 r. II FSK 579/17, z 20 marca 2018 r. II FSK 778/16 oba dostępne w cytowanej powyżej bazie). Przywoływane przez organ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2011 r. II FSK 1978/09 tyczy innej sytuacji albowiem zaprezentowany w nim pogląd dotyczy badania bezskuteczności środka egzekucyjnego, w sytuacji braku środków na rachunku bankowym w kontekście umorzenia postępowania egzekucyjnego. W orzeczeniu tym trafnie podkreślono, odwołując się do art. 80 § 2 u.p.e.a., że zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia i obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. Nie ma w sprawie sporu, że sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie zaszła albowiem na zajęty rachunek bankowy ani w momencie jego zajęcia ani potem żadna kwota nie wpłynęła. 4.4 Nie można w tym kontekście pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. SK 31/14 (Dz.U.2016.1244) w którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie w jakim nie określa maksymalnej opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał zwrócił uwagę, że cechą charakterystyczną opłat różniącą ją od podatku jest jej odpłatność i wiążąca się z nią ekwiwalentność świadczenia wzajemnego. Podkreślił też, że w pewnych warunkach brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych powoduje, że następuje całkowite zerwanie związku miedzy świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. 4.5 Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę zaprezentowaną wykładnię art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz treść zacytowanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. 4.5 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekła jak w sentencji.