I SA/Ke 211/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Ł. W. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę. 1. Decyzja organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania 1.1. Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. ("Agencja", "ARiMR") decyzją z 28 stycznia 2016 r. nr (...) uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z 2 grudnia 2015 r. nr (...) o ustaleniu Ł.W. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności przyznanych na mocy decyzji z 27 lutego 2013 r. nr (...), w łącznej wysokości 7156,62 zł. 1.2. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że 15 maja 2012 r. Ł.W. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Na podstawie powyższego wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z 27 lutego 2013 r. nr (...) przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową na rok 2012, w łącznej kwocie 18.138 zł. Płatności przyznane powyższą decyzją zostały zrealizowane na rachunek bankowy wnioskodawcy 20 marca 2013 r. Na mocy przedmiotowej decyzji Ł.W. zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji, tj. od 15 marca 2012 r. W dniu 14 maja 2013 r. Ł.W. złożył wniosek kontynuacyjny na rok 2013. W dniu 10 i 22 października 2013 r. oraz 4 i 5 listopada 2013 r. w gospodarstwie wnioskodawcy zostały przeprowadzone kontrole w zakresie programu rolnośrodowiskowego, kwalifikowalności powierzchni oraz wymogów wzajemnej zgodności (raporty z kontroli nr (...), (...)), które wykazały nieprawidłowości. W dniu 24 listopada 2014 r. w gospodarstwie rolnika odbyła się wizytacja terenowa. Kontrolą zostały objęte sporne działki ewidencyjne o numerach 718, 722, 387 oraz 8/7. W dniu 13 lutego 2015 r. strona złożyła zmianę do wniosku, w której działkę rolną A o pierwotnie deklarowanej powierzchni 6,02 ha podzielił na działkę rolną A o powierzchni 5,80 ha (deklarowana do wariantu 4.1) i działkę rolną Al o powierzchni 0,22 ha (bez wariantu). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach, w dniu 1 czerwca 2015 r. zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR o weryfikację wyników z kontroli na miejscu w zakresie wymogów programu rolnośrodowiskowego, które pismem z 17 czerwca 2015 r. poinformowało, że w raporcie z czynności kontrolnych nr (...) dokonano zmian w zakresie niespełnienia wymogu pakietowego dla działek rolnych A i C. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K., po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ustalił, że powierzchnie stwierdzone działek rolnych są mniejsze od powierzchni zadeklarowanych do płatności przez rolnika. Ponadto dla działki rolnej F zadeklarowanej w wariancie 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) inspektorzy terenowi zastosowali kod DR7 - nie stwierdzono deklarowanej uprawy ogródka przydomowego. Stwierdzono natomiast mieszankę zbożową (zastosowano kod DR 23). Jednak strona w korekcie wniosku z 24 czerwca 2013 r. deklarowała na działce rolnej F uprawę ogórka (roślina nie dotowana w wariancie 2.1). Ponadto w wyjaśnieniach z 19 września 2014 r. strona oświadczyła, że na działce rolnej F w 2013 roku był ogródek, a nie mieszanka zbożowa. W związku z powyższym ustalono, że płatność za 2013 rok w wariancie 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) zostanie odmówiona. Kolejnymi nieprawidłowościami wykrytymi podczas kontroli na miejscu było stwierdzenie uchybień w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantów 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000, tj. pozostawienie niekoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym. Nieprawidłowość stwierdzono również na działce rolnej A zadeklarowanej w wariancie 4.1, działce rolnej AA zadeklarowanej w wariancie 5.1, działce rolnej C zadeklarowanej w wariancie 5.1. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją Nr (...) z 10 lipca 2015 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 7660 zł. Decyzją Nr (...) z 23 września 2015 r. Dyrektor Agencji utrzymał w mocy zaskarżoną ww. decyzję. Strona nie złożyła odwołania od powyższej decyzji i stała się ona ostateczna. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu płatności rolnośrodowiskowych przyznanych za rok 2012 i 2 grudnia 2015 r. decyzją nr (...) ustalił Ł.W. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 6495,60 zł. 1.3. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji, organ odwoławczy powołał przepisy mające zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu tj. § 2 ust. 1; § 4 ust. 2; § 38 ust. 1 i 2; § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2013.361 ze zm.) dalej "rozporządzenie rolnośrodowiskowe", określające warunki przyznawania płatności rolno środowiskowych, zasady realizowania zobowiązania rolno środowiskowego i sytuacje, w których płatność rolno środowiskowa podlega zwrotowi oraz zmniejszeniu. Wskazał też na art. 18 ust..1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 regulujący sytuacje, w których udzielona pomoc ulega pomniejszeniu lub nie jest przyznawana z zastrzeżeniem, że w przypadku zobowiązań wieloletnich ma on zastosowanie to kwot wypłaconych w latach wcześniejszych. Dalej powołując art. 39 ust. 2 rozporządzenia rady (WE) 1698/2005 oraz art. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 organ uznał, że koszty transakcyjne są elementem płatności rolno środowiskowej. Wobec powyższego przepisy dotyczące zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, w przypadku nieprzestrzeganie wymogów danego pakietu/wariantu, na podstawie art. 18 rozporządzenia 65/2011, należy odpowiednio stosować do płatności rolnośrodowiskowej przysługującej z tytułu zadeklarowanych kosztów transakcyjnych. 1.4. Dyrektor Agencji wskazał, że organ pierwszej instancji ograniczył się do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności wynikającej z zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na części działek rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym o powierzchni 1,07 ha oraz z uwagi na stwierdzone w przedmiotowej sprawie uchybienia w przestrzeganiu przez stronę wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów, co uczynił prawidłowo, ale nie zastosował obowiązujących przepisów dotyczących zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w przypadku nieprzestrzeganie wymogów danego pakietu/wariantu do płatności rolnośrodowiskowej przysługującej z tytułu wnioskowanych kosztów transakcyjnych. Wobec tego naruszył bezpośrednio przepisy prawa wspólnotowego regulujące kwestię obowiązku zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, tj. art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Zdaniem Dyrektora ARiMR, organ pierwszej instancji zobowiązany był do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności wskutek niespełnienia warunków podjętego zobowiązania powiększoną o kwotę nieprzysługującą z tytułu kosztów transakcyjnych. Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał stwierdzone naruszenie jako rażące naruszenie prawa, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i do orzeczenia co do istoty sprawy poprzez ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności powiększonej o kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu kosztów transakcyjnych i jednocześnie uzasadniało naruszenie zakazu reformationis in peius (art. 139 K.p.a.). 1.5. Dyrektor Agencji wskazał na związanie strony ustaleniami faktycznymi i związanymi z nimi konsekwencjami wynikającymi z ostatecznej decyzji Dyrektora Agencji z 23 września 2015 r., od której strona nie złożyła skargi. Jednocześnie organ podniósł, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przypadki siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Odnośnie zastrzeżeń strony co do wyników kontroli w zakresie stwierdzonej powierzchni, organ wskazał, że zastrzeżenia strony były już przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o przyznanie płatności i nie mieszczą się w zakresie rozpatrywania sprawy o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, gdyż jest to postępowanie odrębne. Zatem wyjaśnienia te nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Dyrektor Agencji przedstawił sposób obliczenia płatności podlegającej zwrotowi: z powodu zmniejszenia powierzchni objętej zobowiązaniem w roku 2012, z powodu stwierdzonych uchybień w przestrzeganiu wymogów oraz z tytułu kosztów transakcyjnych. Organ wskazał ponadto na przepisy regulujące wyjątki od zasady zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności (przedawnienie, pomyłka organu, wysokość płatności) i stwierdził, że w niniejszej sprawie okoliczności te nie wystąpiły. W przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca ponadto daną kwotę powiększoną o odsetki, co wynika z treści art. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 937/2012 z 12 października 2012 r., art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji, art. 51 § 1, art. 53 § 1 i § 4, art. 56 § 1 i § 3 Ordynacji podatkowej. 1.6. Odnosząc się do wniosku strony o przesłuchanie świadków w zakresie przeprowadzonej kontroli, organ uznał, że jest on bezzasadny. W ocenie organu odwoławczego protokół z czynności kontrolnych stanowi dokument urzędowy, na podstawie którego stwierdzono, jaka powierzchnia gruntów rolnych kwalifikowała się w 2013 r. do przyznania płatności rolno środowiskowej, wobec czego odmówił przesłuchania świadków w zakresie przeprowadzonej kontroli na miejscu. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na powyższą decyzję Ł.W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie: 1. art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji nr 65/2011 dalej "rozporządzenie Komisji", poprzez jego zastosowanie wprost, w sytuacji, gdy przepis art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi normę kompetencyjną, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie, a szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w ustawodawstwie krajowym, tj. w § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego; 2. § 38 ust. 2 w zw. z § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy według wskazanych przepisów uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach m.in. pakietów 2 i 5 skutkują zmniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej w danym roku, a nie w całym okresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego; 3. art. 139 K.p.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, poprzez ustalenie i obciążenie strony kosztami transakcyjnymi, w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodziło rażące naruszenie prawa, ani rażące naruszenie interesu społecznego. 2.2. Uzasadniając skargę strona podniosła, że artykuł 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji daje samodzielną podstawę do domagania się zwrotu udzielonej pomocy za lata wcześniejsze. Normę tę należy jednak odczytać w powiązaniu z ust. 2 tego przepisu. Stanowi on bowiem normę kompetencyjną upoważniająca państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Daje również możliwość określenia przez państwo członkowskie, za jaki okres wcześniejszy dane państwo będzie miało możliwość domagania się zwrotu wypłaconych środków. Zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności polski ustawodawca ustanowił w ustawie z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. W ocenie skarżącego Polski ustawodawca wykorzystał możliwość wprowadzenia odstępstw od wyrażonego w ust. 1 rozporządzenia Komisji obowiązku zwrotu otrzymanych dotacji za lata wcześniejsze, zupełnie natomiast pominął treść ust. 2 i nie zbadał czy w regulacjach krajowych nie została wykorzystana kompetencja wynikająca z ust. 2. Na poparcie stanowiska o charakterze regulacji zawartych w art. 18 rozporządzenia Komisji strona wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych. W przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego odrębnie uregulowano konsekwencje zmniejszenia przez rolnika powierzchni obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe (§ 39 ust. 2 pkt 2), a odrębnie sankcję za uchybienia dotyczące przestrzegania minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej (§ 38) Odnosząc wskazane przepisy do realiów niniejszej sprawy w ocenie skarżącego, organ mógłby nałożyć sankcje za lata wcześniejsze tylko wówczas gdyby zostało stwierdzone, że również we wcześniejszych latach skarżący dopuścił się nieprawidłowości. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wyczytać, w jaki sposób organ wyliczył wysokość żądanej kwoty. W niniejszej sprawie ustalono, że nieprawidłowość w tym zakresie zaistniała w roku 2013. Nie wskazano natomiast dowodów, aby istniała ona w roku 2012. 2.3. W ocenie skarżącego ponadto w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające zakaz reformationis in peius. Przepis art. 18 rozporządzenia komisji nie może być bowiem stosowany wprost do niniejszej sprawy, ze względu na ww. argumentację. Zdaniem strony nawet gdyby przyjąć naruszenie prawa poprzez nienaliczenie opłat transakcyjnych to nie sposób tego uchybienia traktować jako rażące, zgodnie z brzmieniem art. 139 K.p.a. Zwykłe naruszenie prawa nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. 2.4. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. 2.5. Na rozprawie 28 lipca 2016 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z pisma Agencji z 8 czerwca 2016 r. oraz kserokopii pisma jego oświadczenia zgłoszonego do Agencji 14 sierpnia 2012 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2016.718) określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2014.1647) i art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę, w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podzielił też i uznał za niewadliwe ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego. Znajdują one potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, a Sąd przyjął je za podstawę dalszych rozważań. 3.2. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Agencji w przedmiocie ustalenia skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Zgodnie z art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w drodze decyzji administracyjnej ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1. pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2 krajowych, przeznaczonych na: a. współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b. finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. O ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych organ, o którym mowa w ust. 2, może rozstrzygnąć również w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Przedmiotem postępowania toczącego się przed organem było zatem ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. 3.3. W sprawie poza sporem jest, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 r. zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęci jego realizacji. Okres ten dla beneficjenta rozpoczął się 15 marca 2012 r. i trwa do 15 marca 2017 r. Organ ustalił, że w roku 2013 r. skarżący nie przestrzegał wymogów wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego w pakiecie 4 ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 4.1, ochrona siedlisk lęgowych ptaków oraz w pakiecie 5, w wariancie 5.1. oraz że w roku 2013 zmniejszył powierzchnię objętą zobowiązaniem o 1,07 ha. Powyższe potwierdzają wyniki kontroli przeprowadzone w gospodarstwie rolnika w latach 2013 – 2014. Konsekwencją powyższego było wydanie przez Dyrektora Agencji ostatecznej decyzji z 23 września 2015 r. nr 29/2015 o przyznaniu skarżącemu na rok 2013 r. płatności w pomniejszonej wysokości. Spór dotyczy uznania przez organ za nienależne płatności za 2012 r. W ocenie skarżącego bowiem w 2012 r. nie stwierdzono ww. nieprawidłowości. Zdaniem organu natomiast uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów dla przyznania płatności rolnośrodowiskowej w roku 2013 powoduje, że zastosowanie będzie miał zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone również w roku poprzednim (tj. 2012) do tych działek rolnych, na których stwierdzono nieprawidłowości z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Sąd stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organu. 3.4. Ocena trafności rozstrzygnięcia wymaga odniesienia do przepisów, rozporządzenia rolnośrodowiskowego, znajdującego zastosowanie w sprawie, gdyż postępowanie w sprawie zwrotu należności zostało wszczęte po wejściu w życie tego rozporządzenia (por. § 46, § 58, § 59 rozporządzenia). Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z nieprzestrzeganiem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolno środowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na których powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2 ). Powyższe wskazuje, że sytuacja w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata, tak jak w sprawie), a rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, m.in. poprzez zmniejszenie obszaru, na którym winien realizować to zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Uwzględnienia wymaga ponadto powinność informowania Agencji przez beneficjenta o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie, przedłużanie, korzystanie lub dalsze wypłacanie płatności rolnośrodowiskowej, wynikającą z zapisów pomieszczonych we wniosku o przyznanie płatności. W świetle przytoczonych przepisów i dodatkowych zobowiązań przyjmowanych przez rolnika składającego pierwotny wniosek o płatność rolnośrodowiskową jest oczywiste, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje – co do zasady – podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. Analiza orzecznictwa wskazuje, że sądy administracyjne przyjmują jednolite stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach (por. wyroki NSA z 10 września 2013 r., sygn. akt II GSK 714/12 oraz WSA w Białymstoku z 25 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 480/14, WSA we Wrocławiu z 15 października 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 417/14; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Gwarancją zachowania tych warunków jest zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności. Przepis ten znajduje umocowanie w art. 18 ust. 1 in fine rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/11, zgodnie z którym w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie maja zastosowania do kwot wypłaconych już z tytułu zobowiązania w latach wcześniejszych. Rozporządzenie to, jako akt ustawowy i bezpośrednio skuteczny prawa unijnego, znajduje zastosowanie w systemie krajowym zgodnie z zasadami pierwszeństwa prawa unijnego i skutku bezpośredniego. Istotne przy tym jest, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, podpisał oświadczenie, że: znane mu są zasady oraz tryb realizacji płatności i jest świadoma konsekwencji i sankcji niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. 3.5. W niniejszej sprawie pięcioletnie zobowiązanie rolnika dotyczyło ochrony siedlisk lęgowych ptaków. Skarżący jednak przyczynił się do stworzenia zagrożenia dla ptaków poprzez pozostawienie niekoszonej niewłaściwej części działki rolnej. Nie realizował zatem celu podjętego w wariancie 4.1 i 5.1 zobowiązania. Konsekwencją powyższego jest obowiązek zwrotu płatności wypłaconych już z tego tytułu w roku 2012 r. Skarżący ponadto zmniejszył obszar, na którym powinien realizować ww. zobowiązanie, co również zobowiązuję go do zwrotu płatności zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Tym samym, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące błędnego zastosowania przez organ omawianej regulacji, a w konsekwencji nieuprawniony jest pogląd skarżącego o niezastosowaniu w sprawie art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/11 oraz § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jednocześnie wymaga wyjaśnienia, że ten ostatni przepis stanowi podstawę prawną dla wydania rozstrzygnięć w przedmiocie przyznania płatności, określa przesłanki pomniejszenia płatności ora rozmiar tego pomniejszenia. Kwestię zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, w kontekście prawidłowości realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, regulują natomiast przepisy § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Które organ prawidłowo zastosował. W świetle powyższych wywodów oraz treści normatywnej przytoczonych i omówionych przez Sąd, a także wskazanych przez organy, przepisów art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji oraz art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, uznać należy, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły okoliczności stanowiące o nienależnym pobraniu przez skarżącego płatności rolnośrodowiskowych w roku 2012. 3.6. Jednocześnie należy wskazać, że Dyrektor Agencji właściwe określił kwotę przedmiotowych nienależnych płatności, uwzględniając koszty transakcyjne, które ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności, organ pierwszej instancji całkowicie pominął (pkt 1.3 i 1.4). 3.7. Wpływu na treść rozstrzygnięcia nie miał ponadto zarzut naruszenia art. 139 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wydanie przez Dyrektora Agencji decyzji ustalającej większą kwotę nienależnie pobranych płatności zostało bowiem wyczerpujące i prawidłowo uzasadnione przez organ odwoławczy. Wymaga wyjaśnienia, że reformationis in peius nie jest zakazem bezwzględnym. Jego ewidentne ograniczenia wskazał legislator w końcowym fragmencie art. 139 K.p.a. Organ prawidłowo uznał za rażące naruszenie prawa niezastosowanie przepisów dotyczących zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w przypadku nieprzestrzegania wymogów danego wariantu/pakietu, do płatności rolnośrodowiskowej przysługującej z tytułu wnioskowanych kosztów transakcyjnych. Organ pierwszej instancji w sposób oczywisty bowiem pominął powiększenie ustalonej kwoty nienależnie pobranych płatności o kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu kosztów transakcyjnych, co stoi wyraźnie w sprzeczności z zapisem choćby tylko art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 który stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, przez co rażąco naruszył ten przepis. Nadto zgodnie z art. 39 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFFROW) (Dz.Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), płatności rolnośrodowiskowych udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe, a zgodnie z art. 39 ust. 4 tego rozporządzenia płatności udziela się corocznie i obejmują one dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania. Tam gdzie to niezbędne, płatności te mogą również obejmować koszty transakcyjne, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Pomimo, że z powołanych wyżej przepisów prawa w sposób oczywisty wynika, że koszty transakcyjne stanowią wyodrębniony element przyznanych płatności rolnośrodowiskowych, organ pierwszej instancji, ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności przez rolnika, nie uwzględnił tych kosztów, co stanowi, wbrew twierdzeniom skarżącego nie zwykłe, lecz rażące naruszenie prawa. Zwykłe naruszenie prawa ewentualnie miałoby miejsce w przypadku nieprawidłowości w obliczeniu wysokości płatności do zwrotu obejmujących również kwotę kosztów transakcyjnych, ale nie w sytuacji gdy ustalona kwota do zwrotu w ogóle nie uwzględnia tych kosztów, a co do zasady powinna być uwzględniona. W konsekwencji powyższe naruszenia organu pierwszej instancji upoważniło Dyrektora Agencji do nierespektowania zakazu sformułowanego w art. 139 K.p.a. i wydania decyzji na niekorzyść skarżącego. 3.8. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a., odmówił przeprowadzenia, zgłoszonych przez skarżącego na rozprawie, dowodów z pisma Agencji z 8 czerwca 2016 r. oraz kserokopii pisma oświadczenia skarżącego zgłoszonego do Agencji 14 sierpnia 2012 r. Stosownie do powołanej regulacji Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd stwierdził natomiast, że w sprawie nie wystąpiły istotne wątpliwości. Kwestia nieprawidłowości w realizowaniu przez skarżącego pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego została bowiem ustalona i wyjaśniona przez organy w toku postępowania, dodatkowo przedłożone pismo Agencji dotyczy postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności za rok 2013 r., niniejsze postępowanie dotyczy natomiast roku 2012. 3.9. W świetle powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do naruszeń przepisów prawa i to w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, a objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności było prawidłowe. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.