I SA/Ke 217/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.),, Sędzia WSA Andrzej Jagiełło, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 lipca 2009r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 2 lutego 2009r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu postępowania o udzielenie dotacji na uregulowanie gospodarki ściekowej na terenie Gminy [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. W dniu 2 lutego 2009r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia trybu postępowania o udzielenie dotacji na uregulowanie gospodarki ściekowej na terenie gminy B. poprzez wykonanie przyłączy kanalizacji sanitarnej (przykanalików) z równoczesną likwidacją szamb, sposobu jej rozliczania oraz kontroli wykonania zadania. W podstawie prawnej uchwały Rada Miejska w B. powołała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r., nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej jako ustawa o samorządzie gminnym), art. 176 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005r., nr 249, poz. 2104) oraz art. 406 pkt 4, 12 i art. 408 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. nr 129, poz. 902 ze zm.). Zgodnie z zapisem § 5 uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś.. Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w B. złożyła Regionalna Izba Obrachunkowa w K., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 18 ust. 2, art. 40 ust. 1 oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, art. 176 § 3 ustawy o finansach publicznych, art. 406 pkt 4 i pkt 12 oraz art. 408 ustawy Prawo ochrony środowiska. W związku z tym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako podjętej bez podstawy prawnej. Na wstępie strona skarżąca wyjaśniła, iż zaskarżona uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. dniu 13 lutego 2009r. od Wojewody Ś.. Kolegium Izby, uznając się za niewłaściwe do badania uchwały, w dniu 10 marca 2009r. zwróciło ją do Wojewody Ś.. W dniu 3 kwietnia 2009r. Wojewoda ponownie przesłał zaskarżoną uchwałę Regionalnej Izbie Obrachunkowej uznając, iż nie jest właściwy do badania uchwały. Po ponownym przesłaniu uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. przyjęło ją do rozpatrzenia. Na skutek przekazywania uchwały upłynął termin 30 dni, wskazany art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do orzeczenia przez organ nadzoru o nieważności uchwały we własnym zakresie. Jak podniósł organ, z uwagi na uznanie przez Kolegium Izby, iż uchwała wydana została bez podstawy prawnej, koniecznym stało się zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwałę w tym przedmiocie o numerze 36/2009 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. podjęło w dniu 22 kwietnia 2009r. W motywach skargi, Regionalna Izba Obrachunkowa w K., wskazując na powołaną przez Radę Miejską w B. podstawę prawną uchwały, podniosła, iż wymienione przepisy nie stanowią podstawy prawnej do uregulowania przez organ stanowiący gminy w drodze aktu prawa miejscowego trybu postępowania o udzielenie dotacji z Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Powołany art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż do właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, zdaniem skarżącej, nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej regulacji. Przepis art. 18 należy interpretować w powiązaniu z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym oraz art. 26 tej ustawy, wskazującym na wójta (burmistrza, prezydenta ) jako organ wykonawczy gminy. W takim kontekście właściwość rady gminy do stanowienia "w innych sprawach zastrzeżonych ustawami" należy rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą. Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Zdaniem skarżącej, nie mogą stanowić upoważnienia do uchwalenia aktu o randze prawa miejscowego w sprawie udzielania dotacji z Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wskazany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze danej gminy oraz przepis art. 42 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podobną regulację w odniesieniu do gmin zawiera art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, w ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., że podstawą aktu normatywnego wywołującego skutki wobec osób trzecich musi być wyraźne upoważnienie ustawowe wynikające z art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, bądź z innej ustawy. Takiej podstawy prawnej dla podjęcia przedmiotowej uchwały, jak zarzuciła strona skarżąca, nie może stanowić art. 176 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), dający organowi stanowiącemu kompetencje do określenia trybu postępowania o udzielenie dotacji, sposobu jej rozliczania oraz kontroli wykonywania zadania, gdyż dotyczy on udzielania dotacji z budżetu na cele publiczne związane z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego otrzymywanych przez podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku. W badanej uchwale, jako źródło udzielanej dotacji, Rada Miejska wskazała Gminny Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, który zgodnie z art. 165 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie jest częścią budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Nie można zatem, zdaniem skarżącej, zastosować wskazanego wyżej przepisu do przedmiotowego Funduszu, albowiem realizuje on zadania wyodrębnione z budżetu (art. 29 ust. 4 ustawy o finansach publicznych). Kompetencja Rady Miejskiej do podjęcia przedmiotowej uchwały nie wynika również, w ocenie Izby, ze wskazanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 406 pkt 4 i 12 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Przepis ten określa cel, na jaki środki gminnego funduszu ochrony środowiska mogą być wydatkowane. Przepis art. 408 cyt. ustawy dopuszcza wsparcie realizowanych celów w formie dotacji. Z wymienionych przepisów nie można wywieść, że decydowanie o trybie udzielania dotacji ze środków gminnego funduszu ochrony środowiska ma stanowić akt prawa miejscowego. Przepis art. 408 ustawy - Prawo ochrony środowiska bowiem odnosi się do sfery gospodarowania środkami GFOŚ przez organ wykonawczy gminy. Wobec powyższego w/w uchwała, zdaniem RIO w K., została podjęta bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Miasta i Gminy B.. Wskazała, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Została podjęta z woli wsparcia mieszkańców w realizowanym przez gminę zadaniu kanalizacji. Radni przyjęli uchwałę zgodnie z uzasadnieniem projektu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd dokonuje kontroli aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Ocenie Sądu podlega, zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) dalej: jako p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zasadę legalizmu w odniesieniu do samorządu terytorialnego ustanawia przepis art. 171 ust 1 Konstytucji R.P. stanowiący, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Zgodnie z art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U z 2002r nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 ustawy. Po upływie terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały. By wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego, w myśl art. 93 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru musi ją zaskarżyć do sądu. Wskazany przepis daje organowi nadzoru uprawnienie szczególne do wniesienia skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona w zakresie wskazanym wyżej kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonych naruszeń ma charakter istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności. Przepis art. 7 Konstytucji R.P. ustanawia zasadę praworządności. Wynika z niej wymóg działania organów na podstawie i w granicach prawa. Stanowi normę zakazującą domniemania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszystkie działania władzy publicznej były oparte na wyraźnej normie kompetencyjnej. Oznacza to, że organ może działać wobec podmiotów stojących na zewnątrz, gdy prawo wyposaża go w kompetencje uprawniające do działania. Zgodnie z przepisem art. 15 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym, zaś wójt jest organem wykonawczym ( art. 26 tej ustawy). Podejmując zaskarżoną uchwałę, jako normę kompetencyjną Rada Miejska w B. wskazała przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. oraz przepisy art. 40 ust. 1 i art. 42 tej ustawy, przepis art. 176 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych oraz przepisy art. 406 pkt 4, 12, i art. 408 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska Sąd podziela stanowisko skarżącej Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., że wskazane przepisy nie uprawniają rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia trybu postępowania o udzielenie dotacji na uregulowanie gospodarki ściekowej na terenie gminy B. poprzez wykonanie przyłączy kanalizacji sanitarnej (przykanalików) z równoczesną likwidacją szamb, sposobu jej rozliczania oraz kontroli wykonania zadania. Zgodnie z unormowaniem przewidzianym w art. 18 ust 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym wyłączną kompetencją rady jest stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady. Przepis ten należy rozumieć zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Daje on radzie gminy uprawnienie do podejmowania uchwał, które mocą innych ustaw zostały zastrzeżone do wyłącznej jej kompetencji. Uprawnienie to aktualizuje się jedynie wówczas, gdy inna ustawa zawiera przepisy uprawniające radę gminy do uregulowania danej sytuacji w formie uchwały. Uprawnienia takiego nie można wywieść z powołanego w podstawie prawnej uchwały art. 40 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi powtórzenie treści art. 94 Konstytucji R.P. i wymaga do podjęcia uchwały ustanawiającej przepisy prawa miejscowego upoważnienia wyrażonego expressis verbis w ustawie, innej niż przepisy ustawy o samorządzie gminnym, z wyjątkiem aktów prawa miejscowego w zakresie określonym w art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ona regulacji w tej formie prawnej. Podkreślić należy, że upoważnienia tego nie można domniemywać, ani wyprowadzać w drodze wykładni (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2006r., sygn. akt I OSK 1035/06). Należy podzielić zarzut skargi, że nie daje upoważnienia do podjęcia uchwały przez radę przepis art. 176 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten upoważnia radę do ustalenia zasad udzielania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, podmiotom nie zaliczonym do sektora finansów publicznych i nie działających w celu osiągnięcia zysku, na cele publiczne związane z realizacją zadań tych jednostek. Z brzmienia tego przepisu wynika, że uprawnienie rady do ustalenia zasad udzielania dotacji ograniczone jest do dotacji przyznawanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, na który zgodnie z art. 165 ust. 1-4 ustawy o finansach publicznych, składają się ujęte w rocznym planie dochody i wydatki oraz przychody i rozchody tej jednostki. Podnieść należy, że pojęcie budżet jednostki samorządu terytorialnego nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem uchwały budżetowej. Stosownie do zapisu art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, uchwała budżetowa oprócz budżetu jednostki samorządu zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i dochodów własnych jednostek budżetowych, plany przychodów i wydatków funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. Plany wydatków i dochodów funduszy celowych jakkolwiek są częścią uchwały budżetowej nie wchodzą do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Skoro źródłem dotacji nie jest budżet jednostki samorządu terytorialnego, lecz środki Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, czyli funduszu celowego, realizującego zadania wyodrębnione z budżetu, nie mogą mieć zastosowania regulacje przewidziane w art. 176 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Tym samym powołany przepis nie może stanowić upoważnienia dla rady do wydania uchwały regulującej przyznanie dotacji. Nie dają upoważnienia do podjęcia przedmiotowej uchwały powołane jako podstawa prawna przepisy art. 406 ust, 1 pkt 4 i pkt 12 oraz art. 408 ustawy-Prawo ochrony środowiska. Przepis art. 406 ust. 1 tej ustawy wyznacza cele na które środki gminnych funduszy mogą być przeznaczane, m.in. na realizowanie zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej w tym instalacji lub urządzeń ochrony przeciwpożarowej i obiektów małej retencji wodnej, zaś pkt. 12 wyposaża radę gminy w kompetencje do rozszerzenia katalogu zadań określonych w tym przepisie. Przepis art. 408 omawianej ustawy dopuszcza możliwość wsparcia działalności w tym zakresie w formie dotacji, nie określając organu uprawnionego do ich udzielenia. Przepisy ustawy-Prawo ochrony środowiska wyznaczają kompetencje rady w zakresie funduszy celowych w art. 420 i wskazanym art. 406 ust 1 pkt 12. Przepis art. 420 uprawnia radę do zatwierdzenia projektu przychodów i wydatków gminnego funduszu na dany rok. Zatwierdzając projekt przedstawiony przez wójta ( burmistrza, prezydenta miasta), rada ma możliwość decydowania o wielkości środków, jakie mogą być przeznaczone na określone zadania w zakresie ochrony środowiska w tym realizowane w formie dotacji. Po zatwierdzeniu planu gospodarowanie środkami funduszu zgromadzonymi na wyodrębnionym rachunku bankowym leży w kompetencji organu wykonawczego, który zgodnie z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym ma uprawnienie do wykonywania uchwał w szczególności określania sposobu ich wykonywania. Rada, stosownie do art. 406 ust 1 pkt 12 ustawy-Prawo ochrony środowiska może też zadecydować o przeznaczeniu środków gminnego funduszu na inne zadania niż określone w art. 406 ust. 1 pkt 1-11, (w tym na wykonanie przyłączy kanalizacji sanitarnej z równoczesną likwidacją szamb, o ile nie mieszczą się one w zadaniach określonych w pkt 1-11) co nie jest równoznaczne z uprawnieniem rady do wydania w tym zakresie przepisów prawa miejscowego i szczegółowego określenia zasad udzielania dotacji. W związku z powyższym, podzielając zarzuty skargi, należało stwierdzić, że uchwała Rady Miejskiej w B. w sprawie ustalenia trybu postępowania o udzielenie dotacji na uregulowanie gospodarki ściekowej na terenie gminy B. poprzez wykonanie przyłączy kanalizacji sanitarnej (przykanalików) z równoczesną likwidacją szamb, sposobu jej rozliczania oraz kontroli wykonania zadania została podjęta bez podstawy prawnej. Zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżanej uchwały, określone w art. 147 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały uzasadnia przepis art. 152 wskazanej ustawy.