I SA/Ke 231/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...]w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. nr [...]stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach), na rzecz radcy prawnego B. Ch. kwotę 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w tym kwotę 110,40 (sto dziesięć 40/100) złotych podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia R.owi G. należności z tytułu składek. Jak wynika z akt sprawy R. G. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy w łącznej kwocie 49.312,21 zł. Wskazał na ciężką sytuację materialną uniemożliwiającą spłatę zobowiązań składkowych powstałych w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej. Organ ustalił, że zobowiązany w trakcie postępowania administracyjnego zatrudniony był w F. – K. sp. z o.o. w K. na czas określony od 11 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r., na stanowisku murarza z wynagrodzeniem 1050 zł netto. Żona zobowiązanego M. G. zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Małżonkowie G. na utrzymaniu mają dwoje dzieci w wieku szkolnym. Żona zobowiązanego otrzymuje zasiłek rodzinny na dzieci w łącznej wysokości 182 zł miesięcznie. Syn od 2004 r. pozostaje pod stałą opieką poradni nefrologicznej z powodu niewydolności nerki. Z uwagi na schorzenie wymaga systematycznego przyjmowania leków, przestrzegania diety, rodzina ponosi również wydatki związane z dojazdami do poradni w kwocie około 100 zł miesięcznie. Zobowiązany wraz z rodziną mieszka u teściowej, gdzie do dyspozycji mają jeden pokój 16 m² i kuchnię. W domu brak jest łazienki i centralnego ogrzewania. Prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe. Skarżący nie płaci czynszu lokatorskiego, natomiast pokrywa rachunki związane z eksploatacją mieszkania tj. gaz, światło, wodę, oraz dokonuje częściowego zakupu opału. Wydatki związane z utrzymaniem mieszkania i zakupem leków wynoszą 319,87 zł miesięcznie (woda 12,95 zł, energia 36,92 zł, gaz 45 zł, opał 125 zł, dojazdy do lekarza 100 zł). Zobowiązany nie posiada nieruchomości, natomiast jego żona jest właścicielką nieruchomości położonej w miejscowości G. o powierzchni 1,04 ha, na którą składają się: drewniany budynek mieszkalny wraz ze stodołą, szopą i budynkiem gospodarczym oraz grunty orne i łąki. Jej wartość wynosi około 30.000 zł. Małżonkowie G. posiadają samochód osobowy o wartości około 1.000 zł – 1.500 zł. Organ ustalił ponadto, że zobowiązany posiada zadłużenie w Urzędzie Skarbowym w K. w wysokości 3.055,98 zł. Organ, odmawiając umorzenia należności ze wskazaniem na uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, podał, że zobowiązany pracuje, uzyskując regularne dochody. Ponadto małżonkowie G. nie mają rozdzielności majątkowej, a żona skarżącego jest właścicielką nieruchomości. Oboje są osobami młodymi i zdrowymi, a w ich życiu nie wystąpiły szczególne okoliczności, takie jak klęska żywiołowa, czy inne nadzwyczajne zdarzenie. Na powyższą decyzję R. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Sąd, oddalając skargę wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. sygn. I SA/Ke 495/10, uznał za zasadne przyjęcie przez organ, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych okoliczności. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. II GSK 349/11 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną R. G. od ww. wyroku, wskazując, że wbrew twierdzeniom zarówno Sądu I instancji jak i organu, zaskarżona decyzja nie jest rozstrzygnięciem, które wydano w granicach uznania administracyjnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia wystąpienia jakiejkolwiek z przesłanek warunkujących zastosowanie preferencji w spłacie należności z tytułu przedmiotowych składek, dlatego Sąd I instancji nie mógł dojść do wniosku, że organy administracyjne nie przekroczyły granic uznania administracyjnego odmawiając stronie umorzenia należności z tytułu składek. Dokonując kontroli tzw. decyzji uznaniowych Sąd powinien zatem dokonywać oceny stosowania przez organy art. 28 ust. 3a ww. ustawy oraz § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia pod kątem prawidłowości ustalenia, czy zaistniały w sprawie zawarte w tych przepisach przesłanki zastosowania preferencji. Ocena wystąpienia tych przesłanek nie znajduje się jednak w sferze uznania administracyjnego. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I SA/Ke 234/12, oddalił skargę R.a G.a na decyzję ZUS z dnia 29 czerwca 2010 r. nr 25/2010. Sąd uznał, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie R. G. nie zaszła żadna z sytuacji opisanych w ww. przepisach. Organ w sposób szczegółowy przeanalizował sytuację majątkową, rodzinną i zdrowotną skarżącego. Ocenił wszelkie okoliczności związane z trudną sytuacją materialną rodziny zobowiązanej pod kątem przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem Sądu wobec stwierdzenia organu, że w sprawie nie zaszła żadna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zbędnym było wskazywanie w uzasadnieniu decyzji na fakultatywny charakter instytucji umorzenia i uznaniowość decyzji w tym zakresie. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych w sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Jednakże do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek. W wyroku w sprawie II GSK 884/08 NSA zwrócił uwagę na szczególny algorytm stosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy w stanie faktycznym zachodzą w ogóle okoliczności będące przesłankami do zastosowania preferencji w spłacie należności (tzw. kierunkowe dyrektywy wyboru). W art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia posłużono się pojęciami nieostrymi ("uzasadnionych przypadkach", "zbyt ciężkie skutki", "niezbędne potrzeby życiowe"). Niemniej jednak ocena, czy zaistniały tak opisane sytuacje nie ma nic wspólnego z konstrukcją uznania administracyjnego. Dopiero stwierdzenie wystąpienia określonej w powołanych wyżej przepisach prawa przesłanki skutkuje tym, że organ administracyjny w pewnym sensie przechodzi do etapu decyzyjnego, w którym to etapie ma miejsce podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że dopiero po wystąpieniu wymienionej przesłanki umorzenia składek, organ administracyjny ma możliwość wyboru konsekwencji prawnych określonego stanu faktycznego, albowiem dopiero w takiej sytuacji działa w granicach uznania administracyjnego. W ocenie Sądu podnoszenie w decyzji raz to argumentów mówiących o braku spełnienia przesłanek do umorzenia należności, a zaraz potem rozważań na temat fakultatywnego charakteru umorzenia należności świadczy o naruszeniu przez organ art. 7 i art. 8 k.p.a., co podkreślił również NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r. Naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie determinowało samego rozstrzygnięcia, czyli odmowy umorzenia należności składkowych. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. II GSK 1602/12 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną R.a G.a od wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., uznając za skutecznie postawione zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organ administracji naruszył art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Skutecznym okazał się także zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a., polegający na naruszeniu zasady związania sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie NSA Sąd I instancji naruszając zasadę związania oceną prawną dokonaną przez NSA, skoncentrował się na instytucji uznania administracyjnego. Nie w pełni przyjął jednak argumentację wynikającą z wyroku. Nie zauważył bowiem, co słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd kasacyjny w swym orzeczeniu stwierdził naruszenie przez organy wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7, art. 11, art. 77 k.p.a., w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, a konkretnie przesłanek umorzenia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia, ze względu na zastosowanie do oceny istnienia przesłanek umorzenia instytucji uznania administracyjnego. NSA wprost skonstatował, że "skoro organy administracyjne stwierdziły, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, co argumentowano m.in. działaniem w ramach uznania administracyjnego, a Sąd I instancji to zaakceptował, to postępowanie takie wiązało się także z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej". NSA w swym orzeczeniu zauważył także, że posłużenie się luzem decyzyjnym, który jest istotą uznania administracyjnego na etapie badania istnienia przesłanek doprowadziło także do naruszenia art. 8 k.p.a. zobowiązującego organy do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Tym samym w ocenie NSA doszło podczas ponownego rozpatrywania sprawy przez Sąd I instancji do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie związania oceną wyrażoną przez Sąd kasacyjny. Podjęcie decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, z uwzględnieniem uznania administracyjnego zastosowanego na etapie ustalania istnienia przesłanek umorzenia tych należności, może implikować sytuację, w której organ nie stwierdzi istnienia przesłanki umorzenia wynikającej z art. 28 u.s.u.s. lub z § 3 rozporządzenia wykonawczego, mimo obiektywnego jej zaistnienia, naruszając tym samym niezastosowany przepis prawa. Uznanie administracyjne zachodzi bowiem po ustaleniu istnienia w sprawie przesłanek warunkujących przyznanie ulgi. Organ dopiero na tym etapie rozpatrywania sprawy umorzenia należności z tytułu składek, stosuje uznanie poprzez przyznanie lub odmowę umorzenia należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie, w związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 czerwca 2012 r. w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, wskazać należy, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. nr 205 poz. 1585 ze zm.), dalej "u.s.u.s.", zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Stosownie zaś do treści § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003br., nr 141, poz. 1365), ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, m.in. w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. NSA przesądził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie związania oceną wyrażoną przez NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r. W wyroku tym Sąd kasacyjny stwierdził naruszenie przez organy przepisów art. 7, art. 11, art. 77 k.p.a., w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, a konkretnie przesłanek umorzenia z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia, ze względu na zastosowanie do oceny istnienia przesłanek umorzenia instytucji uznania administracyjnego. NSA wprost stwierdził, że "skoro organy administracyjne stwierdziły, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, co argumentowano m.in. działaniem w ramach uznania administracyjnego, to postępowanie takie wiązało się także z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej". Ponadto posłużenie się luzem decyzyjnym, który jest istotą uznania administracyjnego na etapie badania istnienia przesłanek doprowadziło także do naruszenia art. 8 k.p.a. zobowiązującego organy do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, wypełniając wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r., stwierdził, że podjęcie decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, z uwzględnieniem uznania administracyjnego zastosowanego na etapie ustalania istnienia przesłanek umorzenia tych należności, może implikować sytuację, w której organ nie stwierdzi istnienia przesłanki umorzenia wynikającej z art. 28 u.s.u.s. lub z § 3 cyt. rozporządzenia, mimo obiektywnego jej zaistnienia. Uznanie administracyjne zachodzi bowiem po ustaleniu istnienia w sprawie przesłanek warunkujących przyznanie ulgi. Organ dopiero na tym etapie rozpatrywania sprawy umorzenia należności z tytułu składek, stosuje uznanie poprzez przyznanie lub odmowę umorzenia należności. Innymi słowy organ działa w ramach uznania dopiero na etapie, gdy ustali, że w sprawie zachodzi przesłanka umorzenia, gdyż ocena w tym przedmiocie wykracza poza zakres uznania i jest kategorią obiektywną, wynikającą z ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy w stanie faktycznym zachodzą w ogóle okoliczności będące przesłankami do zastosowania preferencji w spłacie należności (tzw. kierunkowe dyrektywy wyboru). Dopiero stwierdzenie wystąpienia określonej w powołanych wyżej przepisach prawa przesłanki skutkuje tym, że organ administracyjny w pewnym sensie przechodzi do etapu decyzyjnego, w którym to etapie ma miejsce podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że dopiero po wystąpieniu wymienionej przesłanki umorzenia składek, organ administracyjny działa w granicach uznania administracyjnego. Obowiązkiem organu wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. jest przedstawienie w uzasadnieniu decyzji ustaleń i oceny materiału dowodowego w przedmiocie zaistnienia przesłanek zastosowania ulgi, a w przypadku stwierdzenia, że przesłanki zachodzą i odmowy zastosowania ulgi wskazania, że korzysta ze swobody uznania administracyjnego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że proces decyzyjny organu został przeprowadzony wadliwie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jakich ustaleń, co do przesłanek umorzenia dokonał organ. Z jednej bowiem strony stwierdził, że decyzja, o której mowa w art. 28 u.s.u.s. ma charakter uznaniowy (fakultatywny), a z drugiej wskazał na okoliczność, że skarżący pracuje, oboje małżonkowie są osobami młodymi i zdrowymi, M. G. jest właścicielką nieruchomości, nie wystąpiły w ich życiu nadzwyczajne okoliczności, co sugeruje brak podstaw do zastosowania preferencji, bowiem nie zachodzą przesłanki umorzenia. Czym innym jest jednak dokonanie przez organ ustaleń faktycznych w przedmiocie czy zachodzą przesłanki przewidziane w § 3 ust. 1 rozporządzenia, a czym innym możliwość odmowy preferencji z uwagi na skorzystanie przez organ z instytucji uznania administracyjnego (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia stronie czym kierował się organ podejmując decyzję, nie poddaje się kontroli sądu i narusza wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Rozstrzygając ponownie sprawę, organ przeanalizuje aktualną sytuację materialną, zdrowotną, rodzinną skarżącego w zestawieniu z przesłankami określonymi w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia w kontekście dopuszczalności umorzenia składek. W przypadku stwierdzenia przesłanek podejmie decyzję w ramach uznania administracyjnego. Wynik postępowania przedstawi w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz 152 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku. Wynagrodzenie radcy prawnemu ustanowionemu w ramach prawa pomocy Sąd przyznał na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 15 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit a w zw. z i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349).