I SA/Ke 248/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędzia WSA Ewa Rojek Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi Ś. Z. D. W. w K. na decyzję D. Z. Z. w K. P. G. W. W. P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oddala skargę. Decyzją z [...] znak: [...] Dyrektor Zarządu Zlewni K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Dyrektor") określił Ś. Z. D. W. w K. (dalej "Zarząd") opłatę stałą za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 956 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z drogi wojewódzkiej Nr [...] od km 34+230 do km 37+260 wylotami Nr [...] do wód rzeki [...], obręb D. oraz wylotem Nr [...] do rzeki [...], obręb D., gm. D.. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 273 ust. 6 oraz art. 273a w związku z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm.), (dalej "Prawo wodne") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) Dyrektor wyjaśnił, że [...] na podstawie przepisu art. 271 ust.1 pkt 3a Prawo wodne ustalił w formie informacji rocznej Zarządowi za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., opłatę stałą w wysokości 956 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych. Organ wskazał jednocześnie, iż opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach. Informację doręczono Zarządowi 18 lutego 2021 r. Następnie Zarząd złożył reklamację, wskazując, że w operacie wodnoprawnym, stanowiącym załącznik do pozwolenia wodnoprawnego, wydanego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. [...]. określona została ilość dni, w których odbywa się odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych w wymiarze 155 dni, a w informacji rocznej błędnie przyjęto 365 dni. Dyrektor nie uznając reklamacji wskazał, że zgodnie z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego "Wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód". Zarząd posiada aktualne pozwolenie wodnoprawne wydane przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. [...] zezwalające na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z drogi wojewódzkiej Nr [...] od km 34+230 do km 37+260 wylotami Nr [...] do wód rzeki [...], obręb D. oraz wylotem Nr [...] do rzeki [...], obręb D., gm. D., zatem jest zobowiązany do ponoszenia opłaty stałej. Opłata stała stanowi ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług wodnych. Charakter opłaty stałej nie pozwala na odniesienie się do rzeczywistego korzystania ze środowiska. Instrumentem ekonomicznym w przepisach ustawy Prawo wodne odnoszącym się do rzeczywistego korzystania z usług wodnych, jest opłata zmienna. "Czas wyrażony w dniach", stanowi obok stawki, stałą wartość, która jest podstawiana do wzoru, według którego liczona jest opłata. Ustawodawca nie przewidział możliwości zmiany tego parametru i podstawienia do wzoru innej liczby dni, niż jeden rok, w szczególności liczby dni deszczowych. Ponadto należy zauważyć, że dopuszczenie takiej możliwości (tj. podstawiania w zależności od okoliczności innej liczby dni), zmieniłoby całkowicie istotę opłaty stałej, czyniąc ją podobną właśnie do opłaty zmiennej. Na poparcie stanowiska Dyrektor powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 20 września 2018 r., sygn. II SA/Sz 838/18 wskazując, że opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Opłata naliczana jest w taki sam sposób, w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei opłata zmienna, wnoszona za określone w ustawie usługi wodne, stanowi zindywidualizowany ekwiwalent za korzystanie ze środowiska, uzależniony od parametrów mierzalnych. O ile zatem wysokość opłaty zmiennej jest uzależniona od faktycznej ingerencji w środowisko naturalne, o tyle wysokość opłaty stałej, kształtujące same czynniki, ą jej wysokość zależy wyłącznie od ilości - w tym przypadku ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych, określonych w treści pozwolenia wodnoprawnego, bowiem pozostałe parametry są identyczne dla wszystkich podmiotów. Ustawodawca w art. 271 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego nie określił wprost o jaką liczbę dni, stanowiących podstawę naliczenia opłaty chodzi, wskazać jednak należy, że pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na czas określony. Na podstawie art. 271 ust. 1 Prawa wodnego opłata ustalana jest w formie informacji rocznej. Z kolei w art. 271 ust. 6 Prawa wodnego wskazano, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy "Wód Polskich" w 4 równych ratach kwartalnych, nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Skoro zatem opłata ustalana jest w formie informacji rocznej, podzielona jest kwartalnie - na cztery części roku kalendarzowego, to oczywistym jest, że odnosi się ona do czasu na jaki pozwolenie zostało wydane (np. jednego roku), a skoro tak - to jako podstawę obliczenia opłaty należało przyjąć 365 dni. W konsekwencji Dyrektor stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., która wynosi 956 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych. Końcowo organ wskazał, że określenia wysokości opłaty stałej dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2.50 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód w ilości 1,048 m3/s. Wysokość jednostkowej stawki opłaty stałej została określona w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz.2502 ze zm.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, wniósł Zarząd domagając się jej uchylenia i zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawo wodne przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przez zawarte w powołanym wyżej przepisie określenie "czas wyrażony w dniach" należy rozumieć jeden rok tzn. 365 dni; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 77 § 1 kpa i art 107 §1 pkt 6 i §4 kpa przez nierozważenie w sposób wyczerpujący argumentów skarżącego dotyczących stosowania przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego. W uzasadnieniu skargi Zarząd przedstawił argumentację powyższych zarzutów podnosząc w szczególności, że stanowisko organu nie jest uzasadnione i wynika z niewłaściwej wykładni zastosowanych przepisów prawa. Powołując się na treść art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego wskazał, że o ile dwa spośród wymienionych w przepisie parametrów składających się na ustalenie opłaty nie nasuwają wątpliwości, o tyle nie ma jednolitej wykładni pojęcia "czas wyrażony w dniach" i sposób ustalania tego parametru stanowi źródło sporów. Ustawa Prawo wodne nie zawiera definicji pojęcia "czas wyrażonych w dniach". W sprawie tej występują rozbieżne poglądy w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko odmienne niż prezentowane w powołanym przez organ wyroku WSA w Szczecinie z dnia 20 września 2018 r. zawarte jest w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 września 2019 r. sygn. Akt IV SA/Łd 360/19. Sąd ten, nie rozstrzygając sprawy definitywnie uznał jednak, że wykładnia uwzględniająca art. 16 pkt 69 Prawa wodnego nakazuje przez "czas wyrażony w dniach" rozumieć czas, w którym wystąpiły opady atmosferyczne. W ocenie skarżącego pomocne w niniejszej sprawie może okazać się porównanie przepisu art. 272 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego określającym zasady ustalania opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast. Skarżący powołał się na przepisy ustawy – art. 271 ust. 4 pkt 1 i ar. 272 ust. 5 określające wysokość opłat oraz sposób ich wyliczenia. Z porównania wynika, że ustalenie opłaty stałej i zmiennej identyczny jest jeden parametr - jednostkowa stawka opłaty. Natomiast dwa pozostałe są inne dla opłaty stałej i zmiennej. Treść art. 271 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego nie uzasadnia przyjęcia, że przez określenie "czas wyrażony w dniach" należy rozumieć rok czyli 365 dni. Natomiast określenie to wskazuje wprost, że chodzi tu o czas określony indywidualnie dla każdego przypadku. Mając na uwadze przepis art. 16 pkt 69 Prawa wodnego, który definiuje pojęcie wód opadowych lub roztopowych jako wody będące skutkiem opadów atmosferycznych oraz fakt, że w operacie wodnoprawnym stanowiącym załącznik do pozwolenia wodnoprawnego wskazany jest wyrażony w dniach czas, w którym na obszarze, którego dotyczy pozwolenie wodnoprawne występują opady atmosferyczne - czas ten można uwzględnić ustalając opłatę stałą za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem poddana ocenie decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora, określająca opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z ścieków za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 956 zł. W niniejszej sprawie sporna jest prawidłowość przyjęcia przez organ do wyliczenia wysokości opłaty stałej tj. czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni. Na wstępie zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a prawa wodnego opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Zgodnie natomiast z art. 270 ust. 11 p.w. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Z kolejnych ustępów art. 270 p.w. jednoznacznie wynika, że ustawodawca wprowadzając podział opłat za usługi wodne na opłaty stałe i opłaty zmienne, wyraźnie zmierzał do ustanowienia odmiennego celu i charakteru tych opłat. O ile opłaty stałe mają charakter ryczałtowy i uniezależniony od realnej i efektywnej ilości wód będących przedmiotem korzystania, o tyle opłaty zmienne są uzależnione od faktycznej ilości wód wykorzystanych, mierzonej w określonych sposób. Taki sposób wykładni potwierdza jasne i niebudzące wątpliwości zestawienie językowe treści rozważanych przepisów (np. art. 270 ust. 1 p.w. - "Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych"; art. 270 ust. 11 p.w. - "Opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych (...) składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych"). (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 17 września 2019 r., II SA/Rz 653/19). Zatem nie sposób przyjąć, że czynnik czasu korzystania z wód jako element iloczynu będącego podstawą obliczenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast może być rozumiany jako okres rzeczywistego odprowadzania wód opadowych lub roztopowych w ciągu roku. Opłata stała, o której mowa w art. 270 ust. 11 prawa wodnego jest bowiem opłatą roczną uiszczaną co do zasady za pełny okres roczny (rozumiany jako rok kalendarzowy), w 4 równych kwartalnych ratach (art. 271 ust. 6 prawa wodnego), zgodnie z informacją roczną (art. 271 ust. 1 prawa wodnego). Już z samego sformułowania, że opłata ma być uiszczona w równych (czterech) ratach kwartalnych, wynika założenie ustawodawcy, że roczny wymiar opłaty ma charakter stały i od początku roku z góry ustalony ze względu na brak znaczenia rzeczywistej ilości wykorzystanych wód w ciągu roku. Jeśli założenie to byłoby przeciwne, ustawodawca nie mógłby przyjąć, że za każdy z czterech kwartałów wysokość opłaty będzie równa, skoro w każdym kwartale ilość wykorzystanych wód (odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych) mogłaby być inna (np. w miesiącach intensywnych opadów lub roztopów). W realiach przedmiotowej sprawy w przypadku spornej opłaty stałej ustawodawca oczywiście nie przewidział możliwości pomiaru faktycznej ilości wód odprowadzanych. Przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 prawa wodnego przewiduje bowiem, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Czynnik powyższego iloczynu w postaci "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s" nawiązuje wprost do wartości niezależnej od faktycznej (realnej) ilości wód odprowadzanych (ilość maksymalna określona we właściwym pozwoleniu). Również czynnik czasu odprowadzania wód ("czas wyrażony w dniach") ma charakter stały i niezależny od faktycznej (realnej) ilości dni odprowadzania. Zatem opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Inaczej rzecz ujmując, opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do przyjęcia ścieków w ramach usług wodnych przez cały rok. Opłata ta naliczana jest w taki sam sposób w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei opłata zmienna wnoszona jest za określone w p.w. usługi wodne. Opłata ta stanowi zindywidualizowany ekwiwalent za korzystanie ze środowiska, który uzależniony jest od parametrów mierzalnych. Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że o ile wysokość opłaty zmiennej jest uzależniona od faktycznej ingerencji w środowisko naturalne, o tyle wysokość opłaty stałej kształtują te same czynniki, a jej wysokość zależy wyłącznie od ilości, jak w rozpoznawanej sprawie, odprowadzanych wód określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (albo zintegrowanym). Zatem skoro opłata ustalana jest w formie informacji rocznej, podzielona jest kwartalnie - na cztery części, to zdaniem Sądu, odnosi się ona do jednego roku. W konsekwencji słusznie organ przyjął 365 dni jako podstawę obliczenia opłaty. "Czas wyrażony w dniach" stanowi obok stawki, stałą wartość, która jest podstawiana do wzoru, według którego wyliczana jest opłata. Analiza regulacji prawnych zamieszczonych w ustawie prawo wodne dotyczących opłaty stałej uprawnia do stwierdzenia, że ustawodawca nie przewidział możliwości zmiany tego parametru i podstawienia do wzoru innej liczby dni, w szczególności liczby dni deszczowych czy też bezdeszczowych. Z uwagi na powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.