I SA/Ke 252/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A w K. na uchwałę Zarządu Powiatu S.z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia miesięcznych stawek dotacji na ucznia/słuchacza szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych w roku budżetowym 2013 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości; 3. zasądza od Zarządu Powiatu S.na rzecz A w Kielcach kwotę 557 ( pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Powiatu S. uchwałą z dnia [...] r. [...] - na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej: u.s.p.) w zw. z art. 90 ust. 2a i ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256 z 2004 r., poz. 2572 ze zm., dalej: ustawa o systemie oświaty) oraz uchwały nr 242/XXXI/2012 Rady Powiatu S. z dnia [...] r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania - ustalił wysokość stawek dotacji na każdego ucznia/słuchacza w szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych dotowanych przez Powiat S. w 2013 r. (§ 1 w punkt 1) oraz w § 1 w punkcie 2 kwoty dotacji dla poszczególnych typów szkół, które określa załącznik nr 1 do uchwały. Pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r. Zakład Doskonalenia Zawodowego w K. wezwał Zarząd Powiatu w S. K. do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie uchwały nr 6/22/2013 z dnia 26 lutego 2013 r. jako pozbawionej podstawy prawnej. W odpowiedzi na wezwanie Starostwo Powiatowe w S. K. poinformowało, że podejmując wskazaną uchwałę działało w granicach i na podstawie przepisów prawa. Wyjaśniono, że zaskarżona uchwała miała jedynie charakter wykonawczy, bowiem była konsekwencją decyzji Rady Powiatu S. zawartej w Uchwale nr 242/XXXI/2012. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze Zakład Doskonalenia Zawodowego w K. wniósł o: stwierdzenie, że uchwała Zarządu Powiatu S. z dnia 26 lutego 2013 r. nr 6/22/2013 jest nieważna; uchylenie wskazanej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem po uprzedniej kontroli, prawidłowości ustalenia wysokości dotacji. Skarżący zarzucił, że Zarząd Powiatu nie miał kompetencji do podjęcia zaskarżonej uchwały. Podniósł, że uchwała dotacyjna, jako akt prawa miejscowego, winna regulować także kwoty dotacji, jeżeli nie wynikają one wprost z przepisu prawa. Organ wykonawczy powiatu winien prawo wykonywać, a nie stanowić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Ke 404/13 oddalił skargę Zakładu Doskonalenia Zawodowego w K.. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2101/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Sąd kasacyjny nie podzielił zarzutu niedopuszczalności podjęcia uchwały przez Zarząd Powiatu S.. Zauważył natomiast, że z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby została przeprowadzona kontrola co do prawidłowości ustalonych stawek, mimo zgłoszonego wniosku o skontrolowanie stawek przez Sąd. NSA podniósł, że skoro zaskarżona została uchwała Zarządu Powiatu w sprawie wysokości stawek, Sąd był zobligowany do jej skontrolowania - wyjaśnienia, czy w świetle treści uchwały i załącznika stawki poddają się kontroli i są prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. nie przedstawił żadnego wywodu w tym zakresie, w szczególności nie odwołał się do kwestii braku uzasadnienia uchwały zarządu powiatu. W załączniku nr 1 do uchwały w pkt 1 jedynie ogólnikowo powołano się na metryczkę subwencji oświatowej na 2013 r., zaś w pkt 2, wskazując konkretne różne kwoty dotacji, nie wyjaśniono sposobu ich wyliczenia. NSA podkreślił, że skoro uchwała zarządu powiatu będąca aktem stosowania prawa administracyjnego podlega kontroli sądowo administracyjnej, to aby taka kontrola była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie uchwała winna odzwierciedlać i prezentować proces stosowania prawa. Z uchwały, lub też z jej uzasadnienia strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany jest wykładnią dokonaną przez NSA (art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270-j.t.) dalej jako "ustawa p.p.s.a.) zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. Przyjmuje się również, że związanie to zawęża "granice danej sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. dla Sądu pierwszej instancji któremu sprawa została przekazana, gdyż w takim przypadku granice te wyznacza wyrok NSA wydany na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Możliwość odstąpienia od wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny istnieje, jeżeli po wydaniu tego wyroku, a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd, któremu została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a.), miała miejsce zasadnicza zmiana stanu faktycznego sprawy, lub zmienił się stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony NSA uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa, niż to dokonał NSA w swoim wyroku. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K.,z uwzględnieniem stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2101/13 kontrola prowadzi do wniosku, że badana uchwała została podjęta z naruszeniem prawa skutkującym jego nieważnością. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko WSA w K., że Zarząd Powiatu posiada kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie wysokości stawek dotacji na jednego ucznia w szkołach niepublicznych posiadających uprawnienia szkół publicznych. Podkreślił, że Rada Powiatu w formie uchwały ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, oraz tryb i zakres kontroli i prawidłowości ich wykorzystywania. Przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty zawiera ściśle określone upoważnienie ustawowe, którego rada przekroczyć nie może. Organ stanowiący nie jest upoważniony ani do uregulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też wychodzenia poza zakres upoważnienia. Oznacza powyższe, że podnoszona w skardze kwestia kompetencji Zarządu Powiatu do podjęcia uchwały w sprawie wysokości stawek dotacji na jednego ucznia w szkołach niepublicznych posiadających uprawnienia szkół publicznych, została prawomocnie przesądzona a wyrażone stanowisko jest wiążące dla sądu rozpoznającego skargę. Zakres rozpoznania sprawy został tym samym ograniczony do kontroli uchwały w zakresie ustalonych uchwałą stawek dotacji. Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do poglądu wyrażonego w wyroku z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13 (LEX nr 1497887), że uchwała zarządu powiatu w sprawie wysokości stawek dotacji na jednego ucznia w szkołach niepublicznych posiadających uprawnienia szkół publicznych, jako akt stosowania prawa administracyjnego podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Stosunek łączący organ wydający uchwałę z beneficjentami dotacji ma charakter administracyjny, a nie obligacyjny. Podmiot uprawniony do dotacji nie ma bowiem wpływu na ich wysokość. Rozstrzygnięcie o ustaleniu wysokości dotacji oświatowej przysługującej niepublicznym placówkom bez względu czy przyjmuje formę czynności organu monokratycznego czy uchwały organu kolegialnego ma charakter władczy i jednostronny oraz skierowane jest do ściśle określanego adresata lub grupy adresatów i ma swoją podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Stanowi zatem klasyczny przykład rozstrzygnięcia administracyjnoprawnego." Przedmiotową uchwałą organ wykonawczy ustalił wysokości stawek dotacji na każdego ucznia/słuchacza w szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkól publicznych dotowanych przez Powiat S. w 2013 r. przy czym kwoty dotacji dla poszczególnych typów szkół określono w załączniku. Określając kwoty miesięcznych stawek dotacji dla jednego ucznia w szkołach niepublicznych, w których jest realizowany obowiązek nauki, organ odwołał się do metryczki subwencji oświatowej na 2013 r., z zastrzeżeniem, że informacja dotycząca konkretnej kwoty dotacji zostanie przekazana szkołom niepublicznym w formie pisma, po otrzymaniu metryczki subwencji oświatowej na rok 2013. W pkt 2 załącznika przedstawiono kwoty miesięcznych stawek dla poszczególnych typów niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Należy wskazać, że w § 1 uchwały Rady Powiatu S. z dnia 21 grudnia 2012 r. NR 242/XXXI/2012 ustalono tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania ustalając, że dotacje przysługują ponadgimnazjalnym szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki na każdego ucznia w wysokości 100 % kwoty przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez Powiat na dany rok budżetowy (§ 1 pkt 1 uchwały). Natomiast ponadgimnazjalnych szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych nie wymienionych w pkt 1 na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości 50 % ustalonych w budżecie Powiatu wydatków bieżących ponoszonych przez szkoły publiczne tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W przypadku braku na terenie Powiatu danego typu i rodzaju szkoły publicznej podstawą ustalenia kwoty dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju (§ 1 pkt 2 uchwały). Zgodnie z § 8 uchwały kwotę dotacji na rok budżetowy przysługującej na jednego ucznia szkoły niepublicznej na zasadach określonych w uchwale zatwierdza każdorazowo Zarząd Powiatu S.. Analiza zaskarżonej uchwały Nr 6/22/2013 oraz jej załącznika nie pozwala na dokonanie kontroli w zakresie prawidłowości stawek. Należy zauważyć, że uchwała nie zawiera miesięcznych stawek dotacji dla jednego ucznia w szkołach niepublicznych w których jest realizowany obowiązek nauki. Nie jest ustaleniem kwoty dotacji odwołanie się przez organ do metryczki subwencji oświatowej na rok 2013, z zastrzeżeniem późniejszego pisemnego poinformowania zainteresowanych o wysokości dotacji. Z kolei przy szkołach niepublicznych w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki (pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały) brak jest uzasadnienia dla ustalonych kwot dotacji na jednego ucznia. Jakkolwiek uchwała rady precyzuje zapis ustawowy, (zgodnie z którym dotacja nie może być niższa niż 50% wydatków bieżących ponoszonych przez szkoły publiczne tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia) wskazując, że przyjmuje się 50 % tak ustalanej kwoty, to brak jest sposobu wyliczenia przyjętych kwot – kwoty bazowej stanowiącej podstawę ustalenia stawki dotacji. Podnieść należy, że regulacja art. 90 ust 3 (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) ustawy o systemie oświaty, powtórzona w § 1 pkt 2 uchwały z dnia 21 grudnia 2012 r. NR 242/XXXI/2012 Rady Powiatu S. uzależnia sposób ustalenia kwoty bazowej od funkcjonowania na terenie powiatu szkół publicznych danego typu i rodzaju, przewidując przyjęcie do wyliczenia kwoty dotacji albo ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych przez szkoły publiczne tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia albo w przypadku ich braku, wydatków bieżących ponoszonych przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Dla kontroli przyjętych stawek istotne jest zatem wyjaśnienie sposobu ich ustalenia: czy organ jako podstawę przyjął wydatki bieżące przewidziane w jego budżecie czy też korzystał z danych innych gmin lub powiatów, jakich szkół dane dotyczyły, czy były to szkoły tego samego typu i rodzaju położone w najbliższej gminie lub powiecie. Brak uzasadnienia uchwały w tym zakresie uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się Zarząd Powiatu i nie pozwala na weryfikacje przyjętych kwot dotacji. Powyższe uchybia wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasadzie, w świetle której organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej, a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Uzasadnienie uchwały pozwala wykluczyć arbitralność organu, a zarazem umożliwia poznanie motywów, jakie stoją za przyjęciem określonych rozwiązań. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06 (publik. ONSAiWSA 2007/2/48, LEX 247924), z którego wynika, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (podobnie NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/08). Także NSA w wyroku z 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2101/13 podkreślił, że "skoro uchwała zarządu powiatu będąca aktem stosowania prawa administracyjnego podlega kontroli sądowo administracyjnej, to aby taka kontrola była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie uchwała winna odzwierciedlać i prezentować proces stosowania prawa. Z uchwały, lub też z jej uzasadnienia strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego." Brak uzasadnienia we wskazanym zakresie nie pozwala na poznanie motywów, jakie stoją za przyjęciem określonych rozwiązań, co skutkuje brakiem możliwości weryfikacji prawidłowości zastosowania art. 90 ust. 2a i ust.3 ustawy o systemie oświaty będących podstawą prawną uchwały. Stanowi powyższe istotne naruszenie prawa. Podkreślić należy, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani u.s.p. nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowo-prawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Odnosząc się do pisma z 27 maja 2013 r., skierowanego do skarżącego a zawierającego informację Starostwa Powiatowego w S. K. odnośnie kalkulacji stawek dotacji, należy wyjaśnić, że przedmiotowa informacja nie może konwalidować wskazanych wad uchwały. Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała o ustaleniu wysokości dotacji oświatowej przysługującej niepublicznym placówkom, która jak wskazał NSA w wyroku sygn. akt II GSK 210/13 jest rozstrzygnięciem administracyjnym, nie dalsza korespondencja pomiędzy organem a stroną. Sąd, nie uwzględnił wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu księgowości budżetowej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazany przepis wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z przedstawionych dokumentów, służący wyjaśnieniu istotnych wątpliwości związanych z oceną czy badany akt jest zgodny z prawem. Dopuszczenie i przeprowadzenie wnioskowanego dowodu z opinii biegłego nie jest zatem prawnie dopuszczalne. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. O wstrzymaniu wykonania uchwały orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200 ustawy p.p.s.a.