I SA/Ke 282/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę. 1.1 Rada Gminy w O. w uchwale nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w § 1 określiła wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, zgodnie z załącznikiem do niniejszej uchwały. W punkcie G. " oświadczenie i podpis składającego deklarację/osoby reprezentującej składającego" zawarto zapis: "oświadczam, że znane są mi przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnie z rzeczywistością". W deklaracji zawarto również zapis "informacja dodatkowa do deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi" obejmujący "wykaz osób zamieszkujących daną nieruchomość", w tym "imię i nazwisko" oraz "PESEL". W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: s.g., oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), dalej: ustawy u.cz.p.g. 2.1 Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] r. w zakresie obejmującym: - zapis: "oświadczam, że znane są mi przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnie z rzeczywistością", - obowiązek podania w "informacji dodatkowej do deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi" wykazu osób zamieszkujących daną nieruchomość z imienia i nazwiska oraz numeru PESEL. Uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 s.g., art. 6n ust. 1 i ust. 2 oraz art. 12 ustawy u.cz.p.g. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, dalej: ustawy zmieniającej oraz art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2000 r., nr 101, poz. 926 ze zm.), dalej: ustawy o.d.o., poprzez nałożenie na mieszkańców podania ww. obowiązków, podczas gdy art. 6n ust. 1 nie daje możliwości nakładania na podmiot składający deklarację obowiązku potwierdzania danych pod groźbą odpowiedzialności karno-skarbowej, oraz obowiązku podania danych osób zamieszkujących na terenie nieruchomości, a zatem bez umocowania prawnego i podstawy ustawowej. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. 2.2 W uzasadnieniu prokurator podniósł, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały jest wyczerpujące, nie jest zatem możliwa wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Zapis "oświadczam, że znane mi są przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością" wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego określonego w treści art. 6n ust. 1 i 2 ustawy u.cz.p.g. do kształtowania zakresu przedmiotowego uchwały w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Żaden ze wskazanych w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały przepisów prawa nie daje możliwości nakładania na właściciela nieruchomości przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego obowiązku potwierdzania danych zawartych w tej deklaracji pod groźbą odpowiedzialności określonej przepisami Kodeksu karnego - skarbowego. Artykuł 54, czy też art. 56 § 1 Kodeksu karnego skarbowego wiążą odpowiedzialność za uchylanie się od opodatkowania, nieujawnienia organowi przedmiotu lub podstawy opodatkowania lub m.in. niezłożenia deklaracji, lub też podanie nieprawdy, czy zatajenie prawdy w deklaracji lub oświadczeniu i przez to narażenie podatku na uszczuplenie. Na podstawie tych artykułów odpowiedzialności karnej podlega tylko podatnik. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi podatkiem nie jest, a jest innym rodzajem płatności. 2.3 Prokurator zarzucił, że również obowiązek podania wykazu osób zamieszkujących nieruchomość z imienia i nazwiska oraz numeru PESEL, nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej do ich zamieszczenia. Dane takie mogłyby być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą składający deklarację mógłby dobrowolnie wypełnić. Takie dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych). Jednak w ocenie prokuratora, podanie danych personalnych tych osób nie stanowi informacji niezbędnych do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Wystarczającą do tego informacją będzie podanie ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. Mając powyższe na uwadze skarżący stwierdził, że wskazana uchwała w zakresie podlegającym zaskarżeniu została wydana bez ustawowych uprawnień i upoważnienia. Końcowo prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za zasadną. Wskazał na podjęcie w dniu 30 marca 2015 r. uchwały nr 33/VII/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 4.1 Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., kontroli tej podlegają skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. 4.2 W sprawie skarga wniesiona została przez prokuratora, który zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. w każdym czasie może zaskarżyć akt prawa miejscowego. Nie musi przy tym poprzedzać skargi wezwaniem organu jednostki samorządu terytorialnego do usunięcia naruszenia prawa lub innym środkiem o charakterze odwoławczym. 4.3 Istotą rozpoznawanej sprawy jest ustalenie czy podjęta przez Radę Gminy w O. uchwała nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zakresie obejmującym obowiązek podawania imion, nazwisk i PESELU osób zamieszkujących nieruchomość oraz w zakresie obejmującym obowiązek złożenia oświadczenia o tym, że osobie składającej deklaracje znane są przepisy Kodeksu karnego skarbowego, jest dotknięta nieważnością. 4.4 Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie gminy. Takim aktem jest badana uchwała, która została podjęta na podstawie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), w myśl którego rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia przez pouczenia, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. 4.5 Kontrolując zaskarżoną uchwałę pod względem nieważności należało mieć na uwadze art. 91 ust. 1 i 4 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym nieważność powoduje jedynie istotne naruszenie prawa. Przyjmuje się, że nie ma sprzeczności z prawem, jeżeli określone rozstrzygnięcie nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach uznania (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego LexisNexis 2004). Orzecznictwo wypracowało dodatkowo pogląd, że za prowadzące do stwierdzenia nieważności istotne naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym ( np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 1287/06, dostępny w bazie LEX). Przechodząc na grunt zaskarżonej uchwały zbadać zatem należało czy wydana została zgodnie z ustawowym upoważnieniem, oraz czy jak chce skarżący nie narusza art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1182). 4.6 Ustawa o ochronie danych odnosząca się również do organów samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1), wskazuje precyzyjnie w rozdziale 3 zasady przetwarzania danych osobowych. Artykuł 23 ust. 1 pkt 2 stanowi, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne wtedy gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Z redakcji przepisu wynika, że oba te wymogi spełnione być musza łącznie. Nie budzi wątpliwości, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy taki obowiązek wynik wprost z przepisu prawa. Doktryna wypracowała jednak pogląd, że można także przetwarzać dane w wypadku, gdy ustawodawca nakładając określone uprawnienia czy obowiązki, nie wskazał wprost na potrzebę przetwarzania danych, ale przetworzenie to jest niezbędne do zrealizowania nałożonego obowiązku czy przyznanego ustawowo uprawnienia (patrz komentarz Janusza Barta, Pawła Fajgielskiego i Ryszarda Markiewicza do art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych, dostępny w bazie LEX). 4.7 W art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu odpadami komunalnymi przez gminę, ustawodawca zobowiązał radę gminy w uwzględnieniu konieczności zapewnienia prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do określenia w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Oznacza to, że ustawodawca zobowiązał radę gminy do stworzenie deklaracji (zbioru danych) niezbędnych do prawidłowego obliczenia opłaty, choć na potrzebę przetwarzania danych nie wskazał wprost. Aby zatem stwierdzić, czy badana deklaracja nie narusza zapisów ustawy o ochronie danych osobowych należy zbadać, czy żądane w niej dane są niezbędnie do zapewnienia konieczności prawidłowego obliczenia tej opłaty, lub innymi słowy czy Rada Gminy w O. ustalając wzór deklaracji nie przekroczyła delegacji ustawowej wynikającej z przywołanego wyżej art. 6n ust. 1 i 2. 4.8 W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach badana deklaracja nie narusza prawa. Dane identyfikacyjne żądane w zakresie osób zamieszkujących daną nieruchomość są niezbędne do zapewnienia prawidłowego obliczania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi co oznacza, że nie została przekroczona delegacja ustawowa ani naruszony zapis ustawy o ochronie danych osobowych. Ustawodawca, formułując zapis delegacji ustawowej w sposób szeroki (zapewnienie prawidłowości obliczeń opłaty), radzie gminy pozostawił kompetencje, jakie dane niezbędne będą w realizacji celu jakim jest prawidłowe określenie wysokości tej opłaty. Wskazanie osoby przebywającej na nieruchomości oraz jej numeru PESEL umożliwi sprawdzenie prawidłowości naliczenia opłaty, której wysokość uzależniona jest m. innymi od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość ( art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). 4.9 Zaskarżona uchwała nie narusza również prawa w części w jakiej zawiera oświadczenie składającego deklarację o następującej treści: "oświadczam, że znane mi są przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością." Zapis ten nie pełni bowiem roli pouczenia czy uprzedzenia, o którym mowa w art. 233 § 6 Kodeksu karnego, tj. od którego uzależniona jest odpowiedzialność karna za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu. Zakwestionowane przez prokuratora oświadczenie stanowi jedynie informację, że podanie w deklaracji danych niezgodnych z rzeczywistością wiąże się z odpowiedzialnością określoną w przepisach Kodeksu karnego skarbowego. Zdaniem Sądu, niewątpliwie taka informacja przyczyni się do rzetelnego wypełnienia omawianej deklaracji, a tym samym zapewni prawidłowe obliczenie opłaty. Tym samym cel określony w art. 6n ustawy u.cz.p.g. zostanie zrealizowany. 4.10 Skoro zatem badana uchwała nie jest sprzeczna z prawem, a kwestionowane zapisy nie były zakazane przez ustawodawcę, a przeciwnie mieściły się w ramach udzielonej ustawą delegacji, to zarzut nieważności nie mógł odnieść skutku. 4.11 Końcowo należy nadmienić, że bez znaczenia dla sprawy było wydanie uchwały z dnia 16 kwietnia 2015 r. nr 33/VII/15. Zakwestionowane przez prokuratora zapisy funkcjonowały w obrocie prawnym (przez to że uchwała weszła w życie), dlatego Sąd było obowiązany dokonać ich oceny, co też uczynił. 4.12 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.