I SA/Ke 298/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg D. K., C. K., K. S., J. K., P. G. i A. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z 28 grudnia 2017 r. nr XXXVI/502/2017 w sprawie wyrażenia woli zaliczenia do kategorii dróg gminnych projektowanej drogi postanawia 1. odrzucić skargi D. K., C. K., K. S., J. K., P. G. i A. P., 2. zwrócić stronom skarżącym D. K., C. K., K. S., J. K., P. G. i A. P. solidarnie uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 300 (trzysta) złotych. D. K., C. K., K. S., J. K., P. G. i A. P. złożyli – jednym pismem - skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z 28 grudnia 2017 r. nr XXXVI/502/2017 w sprawie wyrażenia woli zaliczenia do kategorii dróg gminnych projektowanej drogi. Wskazali, że naruszony został ich interes prawny, ponieważ doszło do ograniczenia możliwości zadysponowania zagospodarowaniem działek w sposób nieograniczony. Organ wniósł o odrzucenie skarg, wskazując, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Sąd wezwał strony skarżące do usunięcia braków złożonych skarg przez podanie numerów PESEL, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania – pod rygorem odrzucenia skargi. D. K., C. K., K. S., J. K. podali numery PESEL, natomiast P. G. i A. P., którym wezwania zostały doręczone 1 sierpnia 2024 r., nie uzupełnili tego braku formalnego skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skargi podlegały odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zaskarżona w sprawie uchwała Rady Miejskiej w Busku-Zdroju wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.), oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej: u.d.p.). Pierwszy z przepisów stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis art. 7 ust. 2 u.d.p. stanowi natomiast, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, wyrażono w niej wolę zaliczenia do kategorii dróg gminnych, projektowaną drogę [...], oznaczoną na załączniku graficznym do niniejszej uchwały, oraz przewidzianą do realizacji w ramach zadania budżetowego pn: "Ochrona bioróżnorodności obszarów cennych przyrodniczo poprzez utworzenie edukacyjnej ścieżki rowerowej łączącej gminy uzdrowiskowe Busko-Zdrój i Solec-Zdrój". W jej uzasadnieniu wskazano, że "z uwagi na konieczność pozyskania nieruchomości pod pas drogowy, w tym ścieżkę rowerową realizowaną w ramach zadania budżetowego (...), projektowana droga będzie realizowana w trybie ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ponieważ projekt obejmuje urządzenie od podstaw nowego ciągu komunikacyjnego, wykorzystanie przy przygotowaniu inwestycji przepisów w/w ustawy wymaga wstępnej deklaracji właściwego organu o zaliczeniu drogi po jej wybudowaniu, do jednej z kategorii dróg publicznych, w tym przypadku – kategorii drogi gminnej." Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. To oznacza, że skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wymagało wykazania przez skarżących, że posiadają interes prawny w zaskarżeniu aktu, a dalej, że ich interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 października 2022 r. sygn. akt II GSK 1205/22 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazał, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g., wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu powiatu otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Skarżący musi zatem wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu. Niewystarczające jest samo dowodzenie istnienia interesu prawnego wynikającego z prawa własności skarżącej, lecz konieczne jest również wykazanie, że zaskarżona uchwała naruszyła ów interes prawny. Naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi na uchwałę samorządową może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone już obecnie, a nie w przyszłości, co spowodowało następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. W powołanym wyżej postanowieniu NSA wyjaśnił również, że uchwała zarządu powiatu w przedmiocie wyrażenia opinii dotyczącej propozycji zaliczenia drogi do danej kategorii dróg stanowi jedynie niewiążącą opinię, która bezpośrednio nie wywołuje skutków prawnych. Znaczenie prawne opinii wyrażonej w formie uchwały właściwego zarządu powiatu w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, podjęty w trybie przewidzianym ustawą. Uchwała taka nie kształtuje jednak sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym uchwałą. Dopiero podjęta po uzyskaniu opinii uchwała odpowiedniego organu gminy w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg gminnych, jako akt prawa miejscowego, może kształtować sposób wykonywania prawa własności. Tym samym, to uchwała organu gminy w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych może potencjalnie naruszać interes prawny właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym uchwałą. W konsekwencji, może to prowadzić do uzyskania legitymacji do zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego. Sama jednak uchwała zarządu powiatu, będąca opinią wydawaną w trakcie procedury określania kategorii drogi, nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a tym samym nie może prowadzić do naruszenia interesu prawnego, co uprawniałoby do wniesienia skargi na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm.). Przytoczone stanowisko NSA zostało wyrażone wobec uchwały podjętej przez zarząd powiatu, jednakże ze względu na tożsamość podstawy prawnej – art. 7 ust. 2 u.d.p., pogląd tego Sądu należy uznać za adekwatny również na tle przedmiotowej sprawy, gdzie uchwałę wydała rada miejska. Powyższe nakazuje przyjąć, że skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich własny, indywidualny i aktualny interes prawny. Nie wykazali bowiem związku między zaskarżoną uchwałą, a ich własną indywidualną sytuacją prawną, powodującą następstwo w postaci aktualnego ograniczenia lub pozbawienia skarżących konkretnych uprawnień lub nałożenia na nich obowiązków, które już nastąpiło. Skarżący, w ocenie sądu, wskazali na potencjalne i tylko ewentualne zagrożenia w zakresie możliwości dysponowania swoimi nieruchomościami, nie wykazali natomiast, że do takiego ograniczenia ich praw już doszło. W zaskarżonej uchwale wyrażono tylko "wolę", czyli chęć, przyszły plan, na objęcie projektowanej drogi kategorią drogi gminnej. Nie wprowadzono natomiast jeszcze żadnych rzeczywistych zmian. Podkreślić trzeba, że dopiero postanowienia uchwały organu gminy w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności i tym samym ewentualnie naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości na terenie objętym taką uchwałą, co jednak zawsze będzie wymagało indywidualnej oceny. Podsumowując, w przedmiotowej sprawie po stronie skarżących występuje oczywisty brak interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały rady miejskiej. Z uwagi na stwierdzony brak legitymacji skarżących do wniesienia skarg w niniejszej sprawie, sąd odrzucił skargi wszystkich skarżących, jako niedopuszczalne, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Dodatkowo, w przypadku P. G. i A. P., odrzucenie ich skarg, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., nastąpiło również z powodu braku podania numerów PESEL. Zgodnie bowiem z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., skarga powinna zawierać numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną. Jak wynika natomiast z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji postanowienia. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kwoty wpisu (300 zł) sąd wydał w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.