I SA/Ke 307/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M. B. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 1.1 Decyzją z dnia [...]. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] nr [...] odmawiającą A. N. umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. 1.2 W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że A. N. złożył wniosek o umorzenie należności składkowych z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Wskazał na brak możliwości uzyskiwania dochodów spowodowany koniecznością opieki nad matką. Organ podniósł, że w przypadku wnioskodawcy nie zaszła wyjątkowa sytuacja uzasadniająca umorzenie należności składkowych. Ustalił, że sytuacja materialno – bytowa wnioskodawcy i jego rodziny, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, tj. z bratem i matką, od lat nie ulega zmianie. Warunki mieszkaniowe są skromne, wnioskodawca mieszka w starym, wymagającym remontu budynku mieszkalnym dwuizbowym. Na terenie posesji znajduje się stodoła i obora w słabym stanie technicznym. Brak jest zmechanizowanego sprzętu rolniczego, inwentarz żywy stanowią koń i drób. W rodzinie i gospodarstwie rolnym nie występowały zdarzenia losowe mające znaczący wpływ na realizację zobowiązań. Źródłem utrzymania rodziny jest emerytura matki w kwocie 940 zł. Wnioskodawca nie osiąga dochodów z gospodarstwa rolnego, które użytkowane jest w części. Uzyskiwane płody rolne stanowią jedynie paszę dla konia i drobiu oraz ziemniaki na potrzeby rodziny. Przedstawione przez stronę wydatki to: - potwierdzenie wpłaty dotyczące ubezpieczenia budynków na kwotę 160 zł. - faktury zakupów leków dla matki na kwotę 332,26 zł, - potwierdzenie wpłat na wywóz śmieci na kwotę 144 zł, - dowody opłat podatku rolnego za 2014 r. na kwotę 290 zł, - cztery faktury za wodę na kwotę 118,06 zł, - dowody opłat za energię elektryczną w 2014 r. na łączną kwotę 1.860,45 zł. Wnioskodawca oświadczył, że na żywność rodzina wydaje około 10 zł dziennie, na zakup butli gazowej 50 zł miesięcznie, oraz opał 500 zł rocznie. Składki na ubezpieczenie społeczne rolników w 2014 r. wyniosły 1.509 zł. Organ oszacował, że wydatki rocznie wynoszą 9.163,77 zł, miesięcznie 763,65 zł. Uwzględniając emeryturę matki w kwocie 940 zł uznał, że egzystencja rodziny nie została zachwiana. Wnioskodawca nie jest wprawdzie w stanie jednorazowo spłacić wszystkich należności składkowych, jednakże możliwe to jest w układzie ratalnym, z którego strona uporczywie nie chce skorzystać, mimo wielokrotnych propozycji organu. 1.3 Organ powołał treść art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1403 ze zm.), dalej jako ustawa u.s.r. Wskazał, że za ważny interes zainteresowanego należy uznać zaistnienie szczególnych zdarzeń losowych, niezależnych od działań danej osoby, powodujących ograniczenie zdolności płatniczych lub świadczących o całkowitej nieściągalności zadłużenia. Całkowita nieściągalność zachodzi wtedy, gdy stwierdzono, że dłużnik nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności. Organ wskazał również na konieczność uwzględnienia przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie należności składkowych na stan finansów funduszu emerytalno-rentowego i składkowego. Umorzenie należności skutkuje obniżeniem środków finansowych tych funduszy. 1.4 Organ wskazał, że nie zachodzi warunek całkowitej nieściągalności zadłużenia, ponieważ można go dochodzić z nieruchomości zabezpieczonej wpisem hipoteki przymusowej. Zadłużenie powstało z winy strony, ponieważ nie wywiązywała się ona z obowiązku terminowego zgłoszenia się do ubezpieczenia społecznego rolników i obowiązku opłacania zaległych należności składkowych. Ponadto nie udokumentowała ona żadnego zdarzenia losowego uniemożliwiającego opłacanie składek. Przedstawione wydatki są stałe i nie można ich traktować jako nieprzewidzianych. Zdaniem organu, przy odpowiednim zaangażowaniu możliwe jest uzyskiwanie z gospodarstwa dochodu w wysokości 8.080,58 zł, czyli 674,21 miesięcznie. Wnioskodawca jest osobą zdrową, w wieku produkcyjnym, nie dokładającą starań w celu poprawy efektywności gospodarowania. Nie stara się o wsparcie na rozwój gospodarstwa z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Odnosząc się do argumentu o konieczności sprawowania opieki nad chorą matka organ zauważył, że wnioskodawca może to czynić zamiennie z bratem. Organ wskazał również, że wnioskodawca reguluje inne zobowiązania. Nie korzysta przy tym z pomocy gminnego ośrodka opieki społecznej. 2.1 Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył A. N. Wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie zaległości. Wyjaśnił, że wraz z bratem opiekują się starszą matką. Pomoc z opieki społecznej im nie przysługuje, utrzymują się z renty matki. Płacą regularnie składki na ubezpieczenie. Skarżący zakwestionował wyliczenia organu o potencjalnych dochodach z gospodarstwa. Wyjaśnił, że ziemie są niskiej klasy. Wskazał na trudną sytuację życiową i materialną rodziny. Skarżący załączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności H. N.z dnia 13 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2 Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn w niej wymienionych, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. 3.3 Zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno – rentowego i składkowego może umorzyć należności Kasy z tytułu składek w całości lub w części, przy czym termin "należności z tytułu składek" dotyczy także należnych od nich odsetek (art. 6 ust. 13b ustawy u.s.r.). Zgodnie z art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm.), dalej: K.p.a., w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Należy wyjaśnić, że cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi. Brak cechy dewolutywności powoduje określone konsekwencje w zakresie rezultatów odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji. W ocenie Sądu, formuła "przepisy dotyczące odwołań" obejmuje także przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., który przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. 3.4 Z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia 30 stycznia 2015 r. podpisana została przez działającą z upoważnienia Prezesa KRUS J. N. jako zastępcę dyrektora oraz przez M. S. jako kierownika wydziału. Natomiast zaskarżona decyzja z dnia 9 marca 2015 r. została podpisana przez działającego z upoważnienia Prezesa KRUS I. P. jako zastępcę dyrektora oraz przez M.S. jako kierownika wydziału. Należało zatem rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie, gdzie obie decyzje podpisała ta sama osoba – M. S., zaszła sytuacja, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. 3.5 Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. sygn. akt I GPS 2/12 (LEX nr 1271653), w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749, ze zm.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., oraz brzmienie art. 221 Ordynacji podatkowej ("w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym"), poglądy wyrażone w uchwale znajdują przełożenie w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy, wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił też wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 Ordynacji podatkowej utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 Ordynacji podatkowej. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 Ordynacji podatkowej. 3.6 Przekładając powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyła M. S. która brała udział także wydaniu decyzji, od której skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle przytoczonych wyżej rozważań zawartych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno to skutkować wyłączeniem jej od udziału w postępowaniu po wniesieniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyłączenie to obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanej przez nią decyzji. Powyższego nie zmienia okoliczność, że decyzja z dnia 30 stycznia 2015 r. podpisana została także przez J. N., a decyzja z dnia [...] r. także przez I. P., ani to, że po wydaniu decyzji z dnia 30 stycznia 2015 r. nie było prowadzone postępowanie dowodowe. Bez znaczenia jest bowiem powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 784/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 3.7 Podsumowując, z uwagi na wydanie decyzji z dnia 30 stycznia 2015 r. przy uczestnictwie w postępowaniu M. S., która nie została następnie wyłączona od udziału w sprawie po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznać należy, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania podatkowego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania. Końcowo należy nadmienić, że pogląd ten, wyrażony na gruncie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, akceptowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak wyrok z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1952/13 i z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I FSK 1865/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 3.8 W ponownie prowadzony postępowaniu organ zapewni by nie zachodziły przesłanki wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy. 3.9 Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.