I SA/Ke 321/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego K. – W. w K. na uchwałę Nr 92/2013 Rady Gminy Z. z dnia 31 października 2013 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości oddala skargę. 1.1 Rada Gminy Z. w uchwale nr 92/2013 z dnia 31 października 2013 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości w § 1 ust. 1 określiła wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości zamieszkałej, stanowiący załącznik do uchwały (§ 1 ust. 2). We wzorze deklaracji w dziale E. zawarto zapis: "Zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. Nr 101 poz. 926 z późn. zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi." W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: s.g., oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), dalej: ustawy u.cz.p.g. 2.1 Prokurator Rejonowy K.- W. w K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Gminy Z. nr 92/2013 z dnia 31 października 2013 r. Zaskarżył uchwałę w zakresie obejmującym treść: "Zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. Nr 101 poz. 926 z późn. zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi." Prokurator zarzucił uchwale obrazę przepisu art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy u.cz.p.g. w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1182), dalej: ustawy o.d.o., polegającą na nałożeniu na składających deklarację obowiązku złożenia oświadczenia zawierającego zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych dla potrzeb naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bez umocowania prawnego i podstawy ustawowej. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały w zaskarżonej części. 2.2 W uzasadnieniu prokurator wskazał, że kwestionowany zapis nie znajduje podstawy w przepisach powołanych jako podstawa prawna uchwały, jak też w innych obowiązujących w dacie jej wydania. Powołane w podstawie prawnej przepisy ustawy s.g. stanowią o uprawnieniach rady gminy w zakresie podejmowania uchwał - aktów prawa miejscowego w sprawach podatków i opłat, w granicach określonych odrębnymi ustawami. Natomiast przepis art.6n ustawy u.cz.p.g. nakładając na radę gminy obowiązek ustalenia wzorów deklaracji, jednoznacznie określa, że deklaracja winna zawierać dane pozwalające na obliczenie wysokości opłat za gospodarowanie. Przepisy te nie zawierały zatem upoważnienia do zamieszczenia we wzorach deklaracji obowiązku wyrażania zgody na przetwarzanie danych osobowych. Przepis art. 6n nie uprawnia do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Uregulowania zawarte w ustawie o.d.o. stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych, zgodnie z treścią art. 2 st. 2 ustawy o.d.o. 2.3 Końcowo prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał na uchwałę Rady Gminy Z. nr 52/VII/2015 z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, którą wyeliminowano z obrotu prawnego uchwałę nr 92/2013 w zakresie zaskarżonym przez prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: 4.1 Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. 4.2 W oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia wzoru formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości, na których ciąży obowiązek jej zapłaty, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. 4.3 Na wstępie należy rozważyć czy podjęcie w dniu 24 kwietnia 2015 r. przez Radę Gminy Z. uchwały nr 52/VII/2015 czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zawierającej wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Jakkolwiek, w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych utraciły moc powszechnie obowiązującą, to ich treść stanowi wskazówkę interpretacyjną, którą należy uwzględniać przy stosowaniu prawa. Dotyczy to także sądowej kontroli administracji publicznej, dokonywanej przez sądy administracyjne. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, podjęcie przez organ w dniu 24 kwietnia 2015 r. nowej uchwały nr 52/VII/2015, którą wprowadzono nowy wzór deklaracji niezawierający zapisu o wyrażaniu zgody na przetwarzanie danych osobowych, a która weszła w życie 27 maja 2015 r., nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na uchwałę nr 92/2013 z dnia 31 października 2013 r., która weszła w życie w dniu 27 listopada 2013 r. W okresie jej obowiązywania, czyli od 27 listopada 2013 r. do 26 maja 2015 r. osoby składające deklarację czyniły to w postaci zawierającej zakwestionowany przez prokuratora zapis, którego prawidłowość należało zatem ocenić. 4.4 W ocenie Sądu, skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżony przez prokuratora zapis uchwały Rady Gminy Z. nie jest dotknięty nieważnością. 4.5 Kontrolując zaskarżoną uchwałę pod względem nieważności należało mieć na uwadze art. 91 ust. 1 i 4 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym nieważność powoduje jedynie istotne naruszenie prawa. Przyjmuje się, że nie ma sprzeczności z prawem, jeżeli określone rozstrzygnięcie nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach uznania (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego LexisNexis 2004). Orzecznictwo wypracowało dodatkowo pogląd, że za prowadzące do stwierdzenia nieważności istotne naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym ( np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 1287/06, dostępny w bazie LEX). Przechodząc na grunt zaskarżonej uchwały zbadać zatem należało czy wydana została zgodnie z ustawowym upoważnieniem, oraz czy jak chce skarżący nie narusza art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1182). 4.6 Jako podstawę prawną uchwały wskazano przepis art. 6n ustawy u.cz.p.g., który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji (...). Ustęp 2 tego artykułu stanowił, że rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Artykuł 18 ust. 2 pkt 15 ustawy s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach, niż wymienione w tym ustępie, zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. 4.7 Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1182), dalej: ustawy o.d.o., ustawę tę stosuje się do organów samorządu terytorialnego. Z punktu widzenia badanej sprawy istotnym jest, że z jej art. 23 ust. 1 pkt 2 wynika, że przetwarzanie danych dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Jednocześnie w artykule 7 zamieszczono legalne definicje pojęć jakimi ustawa ta się posługuje. I tak przez zbiór danych – rozumie się każdy posiadający strukturę zestaw danych o charakterze osobowym, dostępnych według określonych kryteriów, niezależnie od tego, czy zestaw ten jest rozproszony czy podzielony funkcjonalnie (pkt 1). Z kolei przetwarzanie danych ( pkt 2) to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Z powyższych zapisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca zobowiązując w art. 6n ustawy u.cz.p.g., określenie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nakazał (choć bez bezpośredniego odwołania do ustawy o.d.o.) stworzenie przez rady gmin zbiorów danych jakim są deklaracje. Skoro zatem deklaracje te są niezbędne do zrealizowania obowiązku ustawowego, to niewątpliwie mieszczą się w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o.d.o. Doktryna wypracowała bowiem pogląd, że można przetwarzać dane w wypadku, gdy ustawodawca nakładając określone uprawnienia czy obowiązki, nie wskazał wprost na potrzebę przetwarzania danych, ale przetworzenie to jest niezbędne do zrealizowania obowiązku czy przyznanego ustawowo uprawnienia ( patrz komentarz Janusza Barta, Pawła Fajgielskiego i Ryszarda Markiewicza do art. 23 ustawy o.d.o., dostępny w bazie LEX). Zakres przetwarzania (zbierania) danych istotnych dla zrealizowania celu wprowadzenia deklaracji wyznacza treść upoważnienia ustawowego wynikającego z cytowanego już art. 6n ustawy u.cz.p.g. wskazanego przez ustawodawcę jako "zapewnienie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Powyższe oznacza, że nie było konieczności umieszczenia w deklaracji zapisu o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych, skoro możliwość taka wynikała wprost z ustawy o.d.o. 4.8 W świetle powyższego należało zbadać, czy umieszczenie zapisu o przetwarzaniu danych we wzorze deklaracji skutkowało jej nieważnością w tym zakresie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zapis badanej deklaracji o wyrażeniu zgody na przetworzenie danych choć wadliwy, to jednak nie w stopniu prowadzącym do stwierdzenia nieważności. Jak wskazano wyżej przetworzenie danych na cele wskazane w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 6n ustawy u.cz.p.g. dopuszczalne było ustawowo. Stąd zamieszczenie zapisu powtarzającego to co wynika z ustawy nie może być uznane za ją naruszające w stopniu skutkującym stwierdzenie nieważności. 4.9 W związku z powyższym zarzuty naruszenia art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy u.cz.p.g. w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o.d.o. są nieuzasadnione. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę oddalił.