I SA/Ke 322/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego K. – W. w K. na uchwałę Nr [...]Rady Gminy Z.z dnia [...] r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości 1. stwierdza nieważność uchwały Nr 119/2012 Rady Gminy Z. z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości w zakresie obejmującym postanowienia załącznika do uchwały - Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - pozycja E w zakresie obejmującym treść ,,Składając niniejszą deklarację oświadczam, że zostałem(am) uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 § 1 Kodeksu Karnego i potwierdzam własnoręcznym podpisem prawidłowość danych zamieszczonych w niniejszej deklaracji"; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt 1 nie może być wykonana. 1.1 Rada Gminy Z. w uchwale nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, w § 1 określiła wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi , składanej przez właścicieli nieruchomości zamieszkałej, zgodnie z załącznikiem do uchwały. We wzorze deklaracji stanowiącej załącznik, w rubryce E. "Oświadczenie i podpis składającego deklarację/osoby reprezentującej składającego deklarację" zawarto zapis: "Zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j. z 2002 r. Dz. U. Nr 101 poz. 926 z późn. zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Składając niniejszą deklarację oświadczam, że zostałem(am) uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 § 1 Kodeksu Karnego i potwierdzam własnoręcznym podpisem prawidłowość danych zamieszczonych w niniejszej deklaracji." W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: s.g. i art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), dalej: ustawy u.cz.p.g., w zw. z art. 12 ustawy z dnia 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 z późn. zm.), dalej: ustawy zmieniającej. 2.1 Prokurator Prokuratury Rejonowej w K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Gminy Z. nr 119/2012 z dnia 28 listopada 2012 r. Zaskarżył uchwałę w zakresie obejmującym teść : "Zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j. z 2002 r. Dz. U. Nr 101 poz. 926 z późn. zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Składając niniejszą deklarację oświadczam, że zostałem(am) uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 § 1 Kodeksu Karnego i potwierdzam własnoręcznym podpisem prawidłowość danych zamieszczonych w niniejszej deklaracji." Prokurator zarzucił uchwale: -obrazę prawa materialnego –art. 6n ustawy u.cz.p.g. polegającą na nałożeniu na właścicieli nieruchomości obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 § 1 Kodeksu karnego bez umocowania prawnego i ustawowej podstawy; - obrazę przepisu art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy u.cz.p.g. w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych polegającą na nałożeniu na właścicieli nieruchomości obowiązku składania oświadczenia zawierającego zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych dla potrzeb naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bez umocowania prawnego i ustawowej podstawy. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. 2.2 W uzasadnieniu prokurator podniósł, że uchwalony w załączniku uchwały obowiązek składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 § 1 Kodeksu karnego oraz obowiązek wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych nie ma podstawy w przepisach podanych jako podstawa prawna podjęcia kwestionowanej uchwały, ani w przepisach obowiązującego prawa. Artykuł 233 § 6 Kodeksu karnego dotyczy odpowiedzialności za składanie zeznania mającego służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu. Warunkiem jednak odpowiedzialności jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Przepisy ustawy u.cz.p.g. nie przewidują takiej możliwości. 2.3 Również pouczenie, że składający deklarację wyraża zgodę na przetwarzanie danych osobowych narusza treść art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy u.cz.p.g. Rada gminy uprawniona jest na jego mocy do wydania decyzji administracyjnej w trybie ustawy u.cz.p.g., lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. 2.4 Końcowo prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, że uchwałą nr 52/VII/2015 z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości wyeliminowano z obrotu prawnego uchwałę nr 92/2013 z dnia 31 października 2013 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości w zakresie obejmującym treść: "Zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j. z 2002 r. Dz. U. Nr 101 poz. 926 z późn. zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi", którą to uchwałą wyeliminowano z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę nr 119/2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. 4.1 Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. 4.2 W oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia wzoru formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości, na których ciąży obowiązek jej zapłaty, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. 4.3 Na wstępie należy rozważyć czy podjęcie przez Radę Gminy Z. w dniu 31 grudnia 2013 r. uchwały nr 92/2013 i w dniu 24 kwietnia 2015 r. uchwały nr 52/VII/2015 czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu, nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego, bowiem zaskarżony zapis uchwały o uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej utracił moc od daty wejścia w życie uchwały nr 92/2013 (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zawierającej wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Jakkolwiek, w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych utraciły moc powszechnie obowiązującą, to ich treść stanowi wskazówkę interpretacyjną, którą należy uwzględniać przy stosowaniu prawa. Dotyczy to także sądowej kontroli administracji publicznej, dokonywanej przez sądy administracyjne. W ocenie Sądu, podjęcie przez organ nowej uchwały 92/2013 r., którą wprowadzono nowy wzór deklaracji niezawierający zapisu o uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej, a która weszła w życie 27 listopada 2013 r., nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania w tym zakresie skargi na uchwałę nr 119/2012, która weszła w życie w dniu 28 grudnia 2012 r. W okresie jej obowiązywania, czyli od 28 grudnia 2012 r. do 26 listopada 2013 r. składający deklarację mogli złożyć oświadczenia po uprzedzeniu o treści art. 233 §1 Kodeksu karnego, których skutki mogły wystąpić po utracie mocy zaskarżonej uchwały. Także uchylenie uchwały nr 92/2013 uchwała nr 52/VII/2015 pozostaje bez wpływu na sprawę w omawianym tu zakresie z tej przyczyny, że nie zmienia faktu, że zakwestionowany zapis uchwały nr 119/2012 obowiązywał we wskazanym wyżej przedziale czasowym. 4.4 Dokonując kontroli uchwały objętej skargą stwierdzić należy, że brak było podstaw prawnych (delegacji ustawowej) do zamieszczenia w załączniku zakwestionowanego sformułowania "Składając niniejszą deklarację oświadczam, że zostałem(am) uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 § 1 Kodeksu Karnego i potwierdzam własnoręcznym podpisem prawidłowość danych zamieszczonych w niniejszej deklaracji." co przesądziło o konieczności stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy s.g.). Jako podstawę prawną uchwały z dnia 13 grudnia 2012 r. wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy s.g. oraz art. 6n ustawy u.cz.p.g. i art. 12 4.5 Z art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa – poza uregulowaniami szczególnymi – zawiera, w odniesieniu do gminy, art. 40 ust. 1 ustawy s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 1 tej ustawy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy należą do właściwości rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 6n ust. 1 ustawy u.cz.p.g. w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Ustęp 2 tego przepisu stanowił, że rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Artykuł 12 ustawy zmieniającej odnosi się do terminu składania deklaracji. 4.6 W myśl art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r., Nr 88, poz. 553 ze zm.) sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Jednak warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem przepisy ustawy u.cz.p.g. nie przewidują takiego rozwiązania. Nawet, gdyby przyjąć, że sformułowanie "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 Kodeksu karnego należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały, upoważnienia do ustalenia obowiązującego wzoru informacji i deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, nie można wyprowadzić podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ustawowego upoważnienia dla rady nie można domniemywać, szczególnie stosując dla ustalenia zakresu upoważnienia wykładni celowościowej. 4.7 Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko prokuratora, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorach informacji i deklaracji obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 233 Kodeksu karnego. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia prawo. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. 4.8 Nie można natomiast podzielić poglądu prokuratora, że nieważnością dotknięta jest badana uchwała w części w jakiej załącznik - deklaracja zawiera zapis o wyrażeniu zgody składającego deklarację na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 4.9 Na wstępie wskazać należy, że ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1182), dalej: ustawę o.d.o., stosuje się do organów samorządu terytorialnego ( art. 3 ust. 1). Z punktu widzenia badanej sprawy istotnym jest, że z jej art. 23 ust. 1 pkt 2 wynika, że przetwarzanie danych dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Jednocześnie w artykule 7 zamieszczono legalne definicje pojęć jakimi ustawa ta się posługuje. I tak przez zbiór danych – rozumie się każdy posiadający strukturę zestaw danych o charakterze osobowym, dostępnych według określonych kryteriów, niezależnie od tego, czy zestaw ten jest rozproszony czy podzielony funkcjonalnie (pkt 1). Z kolei przetwarzanie danych ( pkt 2) to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Z powyższych zapisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca zobowiązując w art. 6n ustawy u.cz.p.g., określenie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nakazał (choć bez bezpośredniego odwołania do ustawy o.d.o.) stworzenie przez rady gmin zbiorów danych jakim są deklaracje. Skoro zatem deklaracje te są niezbędne do zrealizowania obowiązku ustawowego, to niewątpliwie mieszczą się w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o.d.o. Doktryna wypracowała bowiem pogląd, że można przetwarzać dane w wypadku, gdy ustawodawca nakładając określone uprawnienia czy obowiązki, nie wskazał wprost na potrzebę przetwarzania danych, ale przetworzenie to jest niezbędne do zrealizowania obowiązku czy przyznanego ustawowo uprawnienia ( patrz komentarz Janusza Barta, Pawła Fajgielskiego i Ryszarda Markiewicza do art. 23 ustawy o.d.o., dostępny w bazie LEX). Zakres przetwarzania (zbierania) danych istotnych dla zrealizowania celu wprowadzenia deklaracji wyznacza treść upoważnienia ustawowego wynikającego z cytowanego już art. 6n ustawy u.cz.p.g. wskazanego przez ustawodawcę jako "zapewnienie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Powyższe oznacza, że nie było konieczności umieszczenia w deklaracji zapisu o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych, skoro możliwość taka wynikała wprost z ustawy o.d.o. 4.10 W świetle powyższego należało zbadać, czy umieszczenie zapisu o przetwarzaniu danych we wzorze deklaracji skutkowało jej nieważnością w tym zakresie. Z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym nieważność powoduje jedynie istotne naruszenie prawa. Orzecznictwo sądowe wypracowało pogląd, że za prowadzące do stwierdzenia nieważności istotne naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (np. dostępny w bazie LEX wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 1287/06). Dodatkowo w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, tj. z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (OTK-A 2003/9/100). 4.11 W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zapis badanej deklaracji o wyrażeniu zgody na przetworzenie danych choć wadliwy, to jednak nie w stopniu prowadzącym do stwierdzenia nieważności. Jak wskazano wyżej przetworzenie danych na cele wskazane w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 6n ustawy u.cz.p.g. dopuszczalne było ustawowo. Stąd zamieszczenie zapisu powtarzającego to co wynika z ustawy nie może być uznane za ją naruszające w stopniu skutkującym stwierdzenie nieważności. 4.12 W związku z powyższym, w zakresie opisanym w punkcie 4.8 niniejszego uzasadnienia należało skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. 4.13 Końcowo należy nadmienić, że w zakresie, w którym Sąd oddalił skargę, bez znaczenia dla sprawy było uchylenie uchwały nr 119/2012 uchwałą nr 92/2013, a tej uchwałą nr 52/VII/2015. Zakwestionowany przez prokuratora zapis o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych funkcjonował w obrocie prawnym (przez to że uchwała nr 119/2012 weszła w życie), dlatego Sąd było obowiązany dokonać jego oceny, co też uczynił. 4.14 Orzeczenie zawarte w pkt 3 wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.