I SA/Ke 331/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego K.-W. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXVIII/209/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości oddala skargę. Rada Gminy Masłów w dniu 20 grudnia 2012 r. podjęła uchwałę Nr XXVIII/209/2012 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wzór deklaracji stanowi załącznik nr 1 do uchwały. W pkt. 8 załącznika ("Oświadczenie i podpis składającego") zawarto zapis o następującej treści: "Zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. nr 101, poz.926 z poz. zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Załącznik nr 2 do Uchwały stanowi "wykaz osób zamieszkujących nieruchomość" ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz PESEL. Załącznik Nr 3 do Uchwały stanowi "oświadczenie o przyczynie nieobecności osób zameldowanych". W podstawie prawnej uchwały powołano art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U.2001.142, poz.1591 ze zm.) dalej "u.s.g." oraz art. 6n ust.1 i art. 6m ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2012, poz.391 .), dalej "Ustawa". Na powyższą uchwałę w zakresie obejmującym treść: "Zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. nr 101, poz.926 z póz. zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi", zamieszczoną w pkt. 8 załącznika nr 1 do uchwały oraz w zakresach stanowiących : załącznik nr 2 "Wykaz osób zamieszkujących nieruchomość ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz nr PESEL" i załącznik nr 3 do uchwały "Oświadczenia o przyczynie nieobecności osób zameldowanych" Prokurator Prokuratury Rejonowej w Kielcach złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę. Zarzucił obrazę art. 6n ust. 1 pkt.1 Ustawy w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych polegającą na nałożeniu na właścicieli nieruchomości składających deklarację obowiązku oświadczenia zawierającego zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – bez umocowania prawnego i ustawowej podstawy. Ponadto prokurator wskazał na obrazę prawa materialnego art. 6n Ustawy polegającą na nałożeniu na właścicieli nieruchomości obowiązku wskazania danych osób zamieszkujących nieruchomość z podaniem imienia, nazwiska i PESEL oraz składania oświadczenia o przyczynie nieobecności osób zameldowanych - bez umocowania prawnego i ustawowej podstawy. W związku z powyższym prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepisy ustaw powołanych jako podstawa prawna podjętej uchwały, tj. u.s.g oraz Ustawa nie dają upoważnienia do nakładania na składających deklarację właścicieli nieruchomości obowiązku wyrażania zgody na przetwarzanie danych osobowych, składania "wykazu osób zamieszkujących nieruchomość z podaniem imienia, nazwiska i nr PESEL" jak również składania " oświadczenia o przyczynach nieobecności osób zameldowanych". Przepis art. 6n ust. 1 Ustawy nakładając na radę obowiązek ustalenia wzorów deklaracji jednoznacznie określa, że deklaracja winna zawierać dane pozwalające na obliczenie wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W zakresie formularzy opracowanych na podstawie cytowanych przepisów nie mieści się zatem nałożenie na składającego deklarację obowiązku wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych jak i tych wskazanych w załącznikach nr 2 i 3 skarżonej uchwały. Zawarty w przedmiotowej uchwale w pkt. 8, zapis o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi narusza art. 6n pkt 1 Ustawy i nie znajduje oparcia w podstawie prawnej tejże uchwały. Przepis ten zawiera bowiem upoważnienie organu gminy do wydania decyzji administracyjnej w trybie powoływanej ustawy, a nie uprawnienie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Również treść załączników nr 2 i nr 3 skarżonej uchwały – "wykaz osób zamieszkujących nieruchomość" i "oświadczenie o przyczynie nieobecności osób zameldowanych" nie znajduje oparcia w przepisach powołanych jako jej podstawa prawna. Wobec powyższego, w ocenie prokuratora, zapis zawarty w pkt 8 deklaracji dotyczący wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych w uchwale organu samorządu terytorialnego - który w myśl art. 7 Konstytucji RP może działać tylko na podstawie i w granicach prawa wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania - pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi normami. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Masłów podniosła, że zaskarżone skargą Prokuratora Rejonowego w Kielcach zapisy zostały wyeliminowane przez podjęcie w dniu 28 kwietnia 2015 r. Uchwały nr VII 71/2015 w sprawie wzoru deklaracji wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 ze zm.) dalej "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W oparciu o art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia wzoru formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości, na których ciąży obowiązek jej zapłaty jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonej uchwały rozważenia wymaga kwestia czy podjęcie przez Radę Gminy w Masłowie uchwały NR XXXV/285/2013 z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie której przedmiotowa uchwała utraciła moc jak również uchwały z 28 kwietnia 2015 r. NR VII 71/2015, która wyeliminowała zapisy zaskarżone skargą, skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a, a w konsekwencji jego umorzeniem. Zdaniem Sądu nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego w tym zakresie. Uchylenie zaskarżonej uchwały oznacza bowiem jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zawierającej wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jakkolwiek, w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych utraciły moc powszechnie obowiązującą, to ich treść, stanowi wskazówkę interpretacyjną, którą należy uwzględniać przy stosowaniu prawa. Dotyczy to także sądowej kontroli administracji publicznej, dokonywanej przez sądy administracyjne. Tak więc nawet podjęcie nowej uchwały i utrata mocy zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podziela poglądu Prokuratora Rejonowego w Kielcach, że badana uchwała dotknięta jest nieważnością w zakresie zapisu o wyrażeniu zgody składającego deklarację na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jak i w zakresie wykazu osób zamieszkujących nieruchomość ze wskazaniem imienia, nazwiska i nr PESEL oraz oświadczenia o przyczynie nieobecności osób zameldowanych. Na wstępie wskazać należy, że ustawę o ochronie danych osobowych, dalej: ustawę o.d.o., stosuje się do organów samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1). Z punktu widzenia badanej sprawy istotnym jest, że z art. 23 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wynika, że przetwarzanie danych dopuszczalne jest tylko wtedy gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Jednocześnie w artykule 7 zamieszczono legalne definicje pojęć jakimi ustawa ta się posługuje. I tak przez zbiór danych – rozumie się każdy posiadający strukturę zestaw danych o charakterze osobowym, dostępnych według określonych kryteriów, niezależnie od tego, czy zestaw ten jest rozproszony czy podzielony funkcjonalnie (pkt 1). Z kolei przetwarzanie danych (pkt 2) to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Z powyższych zapisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca zobowiązując w art. 6n Ustawy do określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nakazał (choć bez bezpośredniego odwołania do ustawy o.d.o.) stworzenie przez rady gmin zbiorów danych jakim są deklaracje. Skoro zatem deklaracje te są niezbędne do zrealizowania obowiązku ustawowego, to niewątpliwie mieszczą się w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 23 ust. 1 pkt.2 ustawy o.d.o. Doktryna wypracowała bowiem pogląd, że można przetwarzać dane w wypadku, gdy ustawodawca nakładając określone uprawnienia czy obowiązki, nie wskazał wprost na potrzebę przetwarzania danych, ale przetworzenie to jest niezbędne do zrealizowania obowiązku czy przyznanego ustawowo uprawnienia (patrz komentarz Janusza Barta, Pawła Fajgielskiego i Ryszarda Markiewicza do art. 23 ustawy o.d.o., dostępny w bazie LEX). Zakres przetwarzania (zbierania) danych istotnych dla zrealizowania celu wprowadzenia deklaracji wyznacza treść upoważnienia ustawowego wynikającego z cytowanego już art. 6n Ustawy wskazanego przez ustawodawcę jako "zapewnienie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Powyższe oznacza, że nie było konieczności umieszczenia w deklaracji zapisu o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych, skora możliwość taka wynikała wprost z ustawy o.d.o. W świetle powyższego należało zbadać, czy umieszczenie zapisu o przetwarzaniu danych we wzorze deklaracji skutkowało jej nieważnością w tym zakresie. Orzecznictwo sądowe wypracowało pogląd, że za prowadzące do stwierdzenia nieważności naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (np. dostępny w bazie LEX wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 1287/06). Dodatkowo w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, tj. z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (OTK-A 2003/9/100). W ocenie Sądu, zapis badanej deklaracji o wyrażeniu zgody na przetworzenie danych choć wadliwy, to jednak nie w stopniu prowadzącym do stwierdzenia nieważności. Jak wskazano wyżej przetworzenie danych na cele wskazane w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 6n Ustawy dopuszczalne było ustawowo. Stąd zamieszczenie zapisu potwierdzającego to co wynika z ustawy nie może być uznane za ją naruszające w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności. Z kolei aby stwierdzić, czy badana deklaracja nie narusza zapisów Ustawyart. 6n ust. 1 pkt 1 w zakresie obowiązku podania przez składającego wykazu osób zamieszkujących nieruchomość ze wskazaniem imienia, nazwiska i nr PESEL oraz oświadczenia o przyczynie nieobecności osób zameldowanych należało zbadać, czy żądanie takich danych jest istotne dla zapewnienia prawidłowego obliczenia tej opłaty, lub innymi słowy czy Rada Gminy w Masłowie ustalając wzór deklaracji oraz załączników nr 2 i nr 3 nie przekroczyła delegacji ustawowej wynikającej z przywołanego wyżej art. 6n ust. 1. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, załączniki nr 2 i nr 3 w omawianym tu zakresie nie naruszają prawa. Dane identyfikacyjne są przydatne do zapewnienia prawidłowego obliczania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi co oznacza, że nie została przekroczona delegacja ustawowa ani naruszony zapis ustawy o ochronie danych osobowych. Ustawodawca, formułując zapis delegacji ustawowej w sposób szeroki (zapewnienie prawidłowości obliczeń opłaty), radzie gminy pozostawił kompetencje, jakie dane niezbędne będą w realizacji celu jakim jest prawidłowe określenie wysokości tej opłaty. Wskazanie osób przebywającej na nieruchomości oraz jej danych, a także złożenie oświadczenie o przyczynie nieobecności osób zameldowanych, ułatwi sprawdzenie prawidłowości naliczenia opłaty, której wysokość uzależniona jest między innymi – właśnie od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość ( art. 6j ust. 1 pkt 1 Ustawy). Skoro zatem zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem, a kwestionowane zapisy mieściły się w ramach udzielonej ustawą delegacji, zarzut nieważności nie mógł odnieść skutku. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a, skargę oddalił.