I SA/Ke 341/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego M. Z. 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych, w tym 110,40 (sto dziesięć 40/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) decyzją z 25 kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z 23 marca 2017 r. nr [...]o odmowie umorzenia B.K., zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres II kw. 2008 r. do I kw. 2017 r. w kwocie 16.613,84 zł; w tym: należność główna - 13.870,84 zł, odsetki - 2743 zł. W uzasadnieniu wskazano, że zagadnienia związane z podleganiem ubezpieczeniu, jak również opłacanie składek na to ubezpieczenie uregulowane są ustawą z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U.2016.277 ze zm.) dalej ,,u.u.s.r." W myśl art. 7 i 16 tej ustawy, ubezpieczeniu podlega obowiązkowo (z mocy ustawy) rolnik, który posiada i użytkuje gospodarstwo rolne obejmujące obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego, jeżeli nie podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu, nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty, albo nie posiada ustalonego prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Podleganie ubezpieczeniu z mocy ustawy nakłada na każdego rolnika do czasu otrzymania świadczenia emerytalno-rentowego, obowiązek regulowania składek ubezpieczeniowych w myśl art. 4 i 40 u.u.s.r. B.K. 23 lutego 2017 r. złożyła wniosek o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Uwzględniając całość materiału dowodowego w sprawie organ nie znalazł wystarczających podstaw aby rozpatrzyć sprawę pozytywnie i umorzyć należność. W ślad za tym została wydana decyzja z 23 marca 2017 r. o odmowie umorzenia wnioskowanej należności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy strona umotywowała tym, że nie jest w stanie spłacić zadłużenia ze względu na to, że gospodarstwo nie przynosi dochodu określonego przez GUS, ponieważ jest zaniedbane, ponieważ od wielu lat oboje z mężem są chorzy i nie mogli w nim pracować. Poza tym ciągnik od 2 lat stoi zepsuty i nie stać ich na jego naprawę, a kupić zepsutego też nikt nie chce. Paszę dla byka i kur muszą kupować. Dlatego dochód z gospodarstwa oscyluje w granicach 0 zł. Mąż jest całkowicie niezdolny do pracy, a wnioskodawczyni ponownie musi iść do szpitala na dalsze leczenie. Z tego powodu nie podjęto żadnych prac wiosennych, bo nie ma kto, a koszty wynajęcia kogoś do prac przekroczyłby dochody. Rentę męża strony w całości zabiera KRUS. Małżonkowie często muszą się zapożyczać. Wsparcia z opieki społecznej nie mogą uzyskać, ze względu na dochód z renty. W załączeniu wniosku strona przedstawiła dodatkowe zaświadczenia ze szpitala i koszty leków. Organ ustalił, że małżonkowie zgłosili się do ubezpieczenia społecznego rolników. K.F. (mąż strony) miał już problemy zdrowotne, co potwierdzają złożone dokumenty do wniosku o objęcie ubezpieczeniem społecznym. Decyzją z 13 listopada 2012 r. małżonkowie zostali objęci wstecznym ubezpieczeniem społecznym rolników i naliczeniem składek za te okresy wraz z odsetkami. Dochód z gospodarstwa rolnego został przeliczony zgodnie z Obwieszczeniem Prezesa GUS z 23 września 2016 r., ponieważ wnioskodawczyni podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z tytułu użytkowania gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,26 ha przeliczeniowego. Z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników i z uwagi na stan zdrowia mąż strony korzystał z zasiłku chorobowego w okresie od 25 listopada 2014 r. do 23 maja 2015 r. Decyzją z 17 lipca 2015 r. ma przyznane świadczenie rentowe w kwocie 1086,72 zł brutto, z czego potrącany jest podatek i składka zdrowotna, a kwota 923,72 zł potrącana jest na zaległe składki ubezpieczenia społecznego rolników. Wnioskodawczyni również korzysta i korzystała ze świadczeń krótkoterminowych. Obecnie ze względu na stan zdrowia ma przyznany zasiłek chorobowy od 13 lutego 2017 r. do 17 kwietnia 2017 r. Organ stwierdził, że problemy zdrowotne niewątpliwie mają wpływ na sytuację materialną w jakiej znaleźli się małżonkowie. Podkreślił, że podlegając ubezpieczeniu społecznemu rolników, mąż strony jest również objęty ubezpieczeniem zdrowotnym, z którego przysługuje prawo do bezpłatnej opieki lekarskiej. Kasa dokonując potrąceń świadczeń, nie potrąca ich dla siebie. Potrącenia te są księgowane na koncie małżonków, a co za tym idzie zmniejsza się zaległość w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Organ ustalił ponadto, że od 2009 r. B.K. jest beneficjentem i otrzymuje płatności do gruntów z Agencji, które wyniosły 30.081,74 zł. Celem tych dopłat jest wsparcie rozwoju gospodarstwa rolnego oraz poprawa jego kondycji ekonomicznej. Organ wskazał na przesłanki zastosowania ulgi z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Podniósł, że stosowanie umorzeń przez KRUS następuje w szczególnie wyjątkowych sytuacjach, zwłaszcza gdy sytuacja materialna rolnika jest wyjątkowo trudna i poziomem odbiega od sytuacji innych rolników gospodarujących na tym terenie. W ocenie Kasy ze zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego wynika, że nie wystąpiły takie okoliczności bądź zdarzenia losowe osłabiające zdolność płatniczą na tyle, by uniemożliwiło to zapłatę składek. Jednocześnie organ wskazał na okoliczności świadczące o istnieniu ważnego interesu płatnika. W uzasadnieniu decyzji wskazano ponadto, że Kasa przy rozpatrywaniu wniosków o umorzenia i ulgi w spłacie zobowiązań składkowych zobligowana jest stosować rozporządzenie Komisji UE Nr 1408/2013 z 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze rolnym. Powyższe przepisy stanowią, że udzielenie korzyści finansowych w formie umorzeń lub ulg w spłacie należności z tytułu składek, stanowią incydentalną pomoc w ustabilizowaniu przejściowo trudnej sytuacji ekonomicznej płatnika spowodowanej okolicznościami nadzwyczajnymi, noszącymi cechy czynników niezależnych od beneficjenta. Zaniedbywanie terminowego opłacania składek nie może być utożsamiane z ważnym interesem płatnika. Organ poinformował wnioskodawczynię, że istnieje możliwość spłacenia dalszego zadłużenia w formie układu ratalnego. Wskazał, że jest to najbardziej korzystna forma realizacji zobowiązania finansowego, gdyż od dnia złożenia podania nie nalicza się odsetek. Na powyższą decyzję B.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 K.p.a. w zw. z art 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego i niewyjaśnienie całości stanu faktycznego skutkujące nieuprawnionym ustaleniem, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do umorzenia należności skarżącej; 2. art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. poprzez jego niezastosowanie z powodu rzekomego braku podstaw i w konsekwencji odmowę umorzenia zadłużenia skarżącej. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania skarżąca wskazała, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zarówno skarżąca jak i jej małżonek są osobami o trudnej sytuacji życiowej. W ocenie skarżącej niskie dochody z gospodarstwa jak i konieczność wydatków ponoszonych na leczenie przy jednoczesnym braku możliwości efektywnej pracy w gospodarstwie spełniać powinny wystarczająco wymagania "ważnego interesu". Przepis art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. daje organom margines uznaniowości w decyzjach rozpatrujących wnioski o umorzenie lub rozłożenie na raty, jednakże drastycznie zła sytuacja materialna i życiowa skarżącej i jej męża nie powinna być źródłem wątpliwości organu o zasadności decyzji uwzględniającej wniosek. Skarżąca zwróciła uwagę na okoliczności takie jak: niski dochód (a w zasadzie potwierdzony przez organ jego brak) z gospodarstwa; przedstawiona dokumentacja medyczna obojga, stanowiąca dowód na niemożność efektywnej pracy; zajęcie na poczet zaległych należności świadczenia rentowego męża. Kryterium możliwości płatniczych wnioskodawcy wskazane w powołanym przepisie nie jest tożsame jedynie ze skutecznością ściągalności, co potwierdza m.in. wyrok WSA w Lublinie z 15 listopada 2011 r. sygn. III SA/Lu 541/11. Uchybienia skarżącej w dotychczas zawartych porozumieniach dotyczących spłaty zaległych składek nie mogą być wyłączną przesłanką uzasadniającą odmowną decyzję o umorzeniu. Organ w swoim rozstrzygnięciu powinien wziąć pod uwagę całokształt sytuacji życiowej i ekonomicznej, czego jednak w ocenie skarżącej nie uczynił. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz.U.2016.1066) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. 2016.718 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany, co do zasady, zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzję należało uchylić stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a., bowiem dotknięta jest kwalifikowaną wadą formalną. W wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyła osoba, która brała udział w załatwieniu sprawy zakończonej wydaniem decyzji, co do której skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie art. 24, 25 i 27. Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12, w której stwierdzono, że artykuł 24 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011r., Nr 6. poz. 18 ze zm.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podstawowym sposobem zapewnienia bezstronności w ramach różnych procedur jest instytucja wyłączenia od orzekania. Tak więc instrumentem zapewniającym bezstronność członków składu orzekającego jest możliwość wyłączenia od orzekania w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem środka odwoławczego osoby, która brała udział w orzekaniu w pierwszej instancji, czyli była "współautorem" rozstrzygnięcia badanego ponownie. Przywołał orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (wyrok SK 19/02) w którym Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "za stronniczy może być uznany sąd, w którego składzie zasiada sędzia, który uczestniczył we wcześniejszej fazie postępowania i z tej racji mógł nabrać wewnętrzne przekonanie co do oceny dowodów i okoliczności faktycznych" oraz pogląd wyrażony przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wyjaśniał, że bezstronność sądu może być zagrożona, jeżeli ta sama osoba uczestniczy w orzekaniu na różnych etapach postępowania w tej samej sprawie (wyrok z 1 października 1982 r. w sprawie Piersack przeciwko Belgii; wyrok z 26 października 1986 r. w sprawie De Cubber przeciwko Belgii; postanowienie z dnia 9 grudnia 1986 r. w sprawie Schmid przeciwko Austrii). NSA podkreślił, że wyłączenie sędziego służyć ma m.in. realizacji zewnętrznych znamion niezawisłości. Wskazał na stanowisko Trybunału wyrażone w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. - sygn. akt SK 19/02, że "nakaz zachowywania zewnętrznych znamion niezawisłości dowodzi, że ważne jest nie tylko to, by sędzia orzekający w sprawie zachowywał się zawsze rzeczywiście zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie sędziego odpowiadało takim standardom. NSA stwierdził (...) patrząc przez pryzmat sprawiedliwości proceduralnej stanowiącej element demokratycznego państwa prawnego, przedstawione tezy są (co nie wywołuje, ani w orzecznictwie, ani w doktrynie żadnych wątpliwości) aktualne również w odniesieniu do postępowania przed organami administracji publicznej. Przy współczesnej organizacji pracy aparatu administracyjnego istnieje realna możliwość zapewnienia, by przy ponownym rozpatrywaniu spraw administracyjnych przez ten sam organ, nie brali udziału pracownicy, którzy mieli jakikolwiek związek z poprzednim rozstrzygnięciem. Można nawet powiedzieć, że na organach administracyjnych o jednoszczeblowej strukturze ciąży szczególny obowiązek w tym zakresie, bowiem poza zapewnieniem omawianego standardu sprawiedliwości proceduralnej, muszą wprowadzić jeszcze takie transparentne rozwiązania, by uniknąć zarzutu "pozornej bezstronności". Zagadnienie to było także przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. GPS 2/12. Jakkolwiek uchwała ta została wydana na tle przepisów Ordynacji podatkowej to tezy w niej zawarte zachowują aktualność, co do zasad wyłączenia pracownika w K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 Ordynacji podatkowej utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 Ordynacji podatkowej. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. W ocenie NSA każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 Ordynacji podatkowej. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja z [...]r. nr [...] została podpisana przez zastępcę dyrektora mgr M.G. Znajdujący się w aktach egzemplarz decyzji opatrzony jest również podpisem kierownika placówki terenowej KRUS w S. mgr A.S.oraz starszego specjalisty mgr M.D.. Natomiast poprzedzająca ją decyzja [...] r. nr [...] podpisana została przez zastępcę dyrektora mgr inż. G.P., a ponadto zaopatrzona podpisem kierownika placówki terenowej KRUS w S. mgr A.S.oraz starszego specjalisty mgr M.D.. Z powyższego wynika, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyły osoby, które brały udział w załatwieniu sprawy zakończonej wydaniem decyzji o ponowne rozpatrzenie, której wystąpił skarżący. Innymi słowy, te same osoby uczestniczyły w rozpatrzeniu wniosku o umorzenie należności składkowych, jak też brały udział w rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją odmawiającą umorzenia należności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyły kierownik placówki terenowej KRUS mgr A.O. oraz starszy specjalista mgr M.D., co w świetle przytoczonych wyżej rozważań zawartych w powołanych uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno było skutkować wyłączeniem tych osób od udziału w postępowaniu w sytuacji określonej w art. 127 § 3 tego K.p.a. Wyłączenie to obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanej decyzji. Okoliczność, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzję wydała (podpisała) inna osoba - zastępca dyrektora mgr M.G. nie może być uznana za wystarczającą do odstąpienia od zastosowania art. 24 §1 pkt 5 K.p.a. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 8 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 784/13 (dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że bez znaczenia jest powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 §1 pkt 5 K.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika. Z uwagi na wydanie decyzji odmawiającej umorzenia należności przy uczestnictwie w postępowaniu M.D. i A.O., które nie zostały następnie wyłączone od udziału przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, uznać należy, że doszło do naruszenia przepisów postępowania podatkowego, tj. art. 24 §1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. dającego podstawę do wznowienia postępowania. Pogląd ten jest akceptowany w orzecznictwie NSA (tak wyrok z 20 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1952/13, z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I FSK 1865/13 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotknięte jest zatem kwalifikowaną wadą formalną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wydanie decyzji przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Wynagrodzenie pełnomocnikowi, ustanowionemu z urzędu, Sąd przyznał na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a.