I SA/Ke 342/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak,, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie częściowej odmowy umorzenia należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję. 1.1 Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję tego organu z [...] r. nr [...] wydaną w przedmiocie częściowej odmowy umorzenia J.S. należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. 1.2 Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że J.S. do [...] r. prowadził działalność gospodarczą w zakresie wykonywania usług budowlanych. W tym czasie nie opłacał składek na ubezpieczenia własne jak i za zatrudnianych pracowników. Zaległości objęte zostały postępowaniem egzekucyjnym. Organ ustalił dochody J.S. oraz jego małżonki K.S., wskazał na wydatki związane z utrzymaniem, w tym opłaty za media oraz koszty leczenia. Opisał problemy zdrowotne wnioskodawcy i zobowiązania pieniężne małżonków. Wskazał na ruchomości i nieruchomości należące do strony. 1.3 Organ podniósł, że w przypadku J.S. nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności wynikająca z art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz.121), zwanej dalej: "u.s.u.s. Przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie zaszła z przyczyn oczywistych ("dłużnik zmarł (...)"), przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. nie zaszły, ponieważ nie prowadzono postępowania upadłościowego ani likwidacyjnego działalności, z kolei przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 u.s.u.s. nie zaistniały, ponieważ strona posiada majątek i dochody, z których prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne. Ostatnia przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również nie zaszła, ponieważ koszty zadłużenia nie są niższe od kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. W związku z powyższymi ustaleniami organ przeszedł do analizy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., nr 141 poz. 1365), dalej: rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Podniósł, że umorzenie na podstawie tych przepisów możliwe jest tylko wobec należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Organ wskazał, że nie zaszła przesłanka z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., odnosząca się do klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Spełnione natomiast zostały przesłanki z § 3 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia. Wyjaśniono, że sytuacja J.S. jest trudna, spłata zadłużenia pozbawi stronę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto przewlekła choroba pozbawia stronę możliwości spłaty zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ustalenia te stały się podstawą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne J.S. jako osoby będącej jednocześnie ubezpieczonym i płatnikiem składek. Spełnienie przesłanek z § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. nie mogło jednak stanowić podstawy do umorzenia należności za zatrudnianych pracowników, stąd decyzja o częściowej odmowie umorzenia należności składkowych. 2.1 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. J.S. zarzucił: 1/ naruszenie prawa procesowego mogące w istotny sposób wpłynąć na treść orzeczenia, tj.: a/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia w sposób należyty postępowania dowodowego, w konsekwencji niepoczynienie istotnych ustaleń w sprawie, w szczególności w zakresie wpływu aktualnej sytuacji finansowej, zdrowotnej i rodzinnej J.S. na możliwość uregulowania zaległych składek; b/ art. 80 K.p.a. przez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zasadą swobodnej oceny dowodów poprzez niezasadne pominięcie lub zmarginalizowanie dowodów w postaci dokumentów oraz twierdzeń J.S., dotyczących jego stanu majątkowego, sytuacji finansowej oraz zdrowotnej, w konsekwencji wyciągnięcie błędnych, wewnętrznie sprzecznych wniosków co do braku spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie instytucji umorzenia należności co do wszystkich zaległych składek; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2 i 3 oraz 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. poprzez błędną wykładnię, uznanie, że nie zachodzą przyczyny do umorzenia zaległości, co w konsekwencji spowodowało, że decyzja uznaniowa organu jest dowolna, wewnętrznie sprzeczna i nieuzasadniona stanem faktycznym; Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie odmawiającym umorzenia zaległości i umorzenie całości zaległości z tytułu składek. 2.2 W uzasadnieniu skargi J.S. podniósł, że organ pomimo ustalenia niepełnosprawności wnioskodawcy, nie wyciągnął z tej sytuacji prawidłowych wniosków w zakresie umorzenia należności składkowych. Wskazał, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia postępowania w prawidłowy sposób. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: 4.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4.2 Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn w niej wymienionych, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. 4.3 Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm.), dalej: K.p.a. Cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi. Brak cechy dewolutywności powoduje określone konsekwencje w zakresie rezultatów odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji. W ocenie Sądu, formuła "przepisy dotyczące odwołań" obejmuje także przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., który przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. 4.4 Z akt sprawy wynika, że decyzja z [...] r. podpisana została przez zastępcę dyrektora D.S, starszego referenta W.K. i pełniącego obowiązki naczelnika wydziału realizacji dochodów A.O.. Natomiast zaskarżona decyzja z 9 czerwca 2015 r. została podpisana przez dyrektora oddziału P.K., starszego specjalistę A.N. i pełniącego obowiązki naczelnika wydziału realizacji dochodów A.O.. Należało zatem rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie, gdzie obie decyzje podpisała ta sama osoba – A.O., zaszła sytuacja, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. 4.5 Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. sygn. akt I GPS 2/12 (LEX nr 1271653), w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 749, ze zm.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., oraz brzmienie art. 221 Ordynacji podatkowej ("w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym"), poglądy wyrażone w uchwale znajdują przełożenie w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy, wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił też wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 Ordynacji podatkowej utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 Ordynacji podatkowej. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 Ordynacji podatkowej. 4.6 Przekładając powyższe na grunt przeadmiotowej sprawy należy stwierdzić, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczył A.O., który brał udział także w wydaniu decyzji, od której skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (nazwany przez niego "odwołaniem"). W świetle przytoczonych wyżej rozważań zawartych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno to skutkować wyłączeniem go od udziału w postępowaniu po wniesieniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyłączenie to obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanej przez nich decyzji. Powyższego nie zmienia okoliczność, że decyzja z [...] r. podpisana została także przez D.S. i W.K., a decyzja z [...] r. także przez P.K. i A.N., ani to, że po wydaniu decyzji z [...] r. nie było prowadzone postępowanie dowodowe. Bez znaczenia jest bowiem powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 784/13, wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 4.7 Podsumowując, z uwagi na wydanie decyzji z [...] r. przy uczestnictwie w postępowaniu A.O., który nie został następnie wyłączony od udziału w sprawie po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznać należy, że doszło do naruszenia przepisów postępowania podatkowego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 84 ust. 4 u.s.u.s., dającego podstawę do wznowienia postępowania. Końcowo należy nadmienić, że pogląd ten, wyrażony na gruncie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, akceptowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak wyrok z 20 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1952/13 i z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I FSK 1865/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 4.8 W ponownie prowadzony postępowaniu organ zapewni by nie zachodziły przesłanki wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy. 4.9 Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.