I SA/Ke 346/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 24 lipca 2024 r. nr 22/24 w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego (zarząd, Instytucja Zarządzająca, IZ) decyzją z 24 lipca 2024 r. nr 22/24 określił G. K. (gmina, beneficjent) przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, udzielonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020 na podstawie umowy o dofinansowanie nr RPSW.02.02.00-26-0001/18-00 wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w łącznej wysokości 218.990 zł oraz termin, od którego nalicza się odsetki i sposób zwrotu środków. Zarząd ogłosił 29 maja 2018 r. dwuetapowy konkurs zamknięty nr RPSW.02.02.00IZ.00-26-201/18 naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Działania 2.2 pn. "Tworzenie nowych terenów inwestycyjnych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020". Do konkursu przystąpiła gmina składając 26 lipca 2018 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn.: " Uzbrojenie terenów inwestycyjnych KPT- Strefa D " na wnioskowaną kwotę dofinansowania w wysokości: 5.553.329,70 zł. We wniosku w pkt IV-Charakterystyka projektu beneficjent wskazał, że " (... ) Celem projektu jest zwiększenie powierzchni uzbrojonych terenów inwestycyjnych, a tym samym poprawa warunków do rozwoju MŚP w regionie świętokrzyskim". W wyniku przeprowadzonej przez IZ oceny merytorycznej, wniosek o dofinansowanie, na podstawie uchwały nr 4410/18 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 12 października 2018 r. został zakwalifikowany do wsparcia w ramach Działania 2.2 w kwocie dofinansowania w wysokości: 3.994.797,96 zł, uzyskując 50 punktów i 4 miejsce na liście rankingowej projektów złożonych i wybranych do wsparcia w ramach przedmiotowego konkursu. Instytucja Zarządzająca zawarła z beneficjentem 30 stycznia 2019 r. umowę nr RPSW.02.02.OO-26-0001/18-00 o dofinansowanie projektu nr RPSW.02.02.OO26-0001/18 pn.: "Uzbrojenie terenów inwestycyjnych KPT-Strefa D" ("umowa o dofinansowanie") na kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości 3.994.797,96 zł. Beneficjent zobowiązany był do zapoznania się z warunkami i postanowieniami zawartymi w przedmiotowej umowie o dofinansowanie przed jej podpisaniem. Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie został poinformowany, że zobowiązany jest do realizacji projektu zgodnie z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie oraz w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu. Jednocześnie, zgodnie z podpisaną umową beneficjent został poinformowany, że zobowiązany jest do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, w szczególności w oparciu o ustawę o finansach publicznych w zakresie dotyczącym wydatkowania środków publicznych, a także zgodnie z procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Beneficjent w części wniosku o dofinansowanie dotyczącej zagadnienia trwałości projektu wskazał, że " Zgodnie z jedną ze stosowanych definicji trwałości projektu rozumianej jako nie poddanie projektu znaczącej modyfikacji beneficjent — G. K. zapewni stabilność warunków realizacji i eksploatacji projektu oraz stabilność charakteru własności infrastruktury. Trwałość projektu zostanie zapewniona w okresie 5 lat liczonej odpłatności końcowej na rzecz beneficjenta. Nie zostaną wprowadzone żadne zmiany w zakresie pierwotnego przeznaczenia terenów objętych przedsięwzięciem, a cele projektu zostaną zachowane. Projekt nie będzie ulegał modyfikacji, a jego kontynuacja będzie odbywać się zgodnie z zapisami studium wykonalności i wniosku o dofinasowanie. (...) Zachowana zostanie zasada funkcjonalności i trwałości projektu w okresie długoterminowym. W dniu 20 lipca 2024 r. na podstawie zaakceptowanego końcowego wniosku o płatność została przekazana beneficjentowi końcowa płatność środków dofinasowania EFRR. Łącznie w ramach projektu beneficjent otrzymał kwotę dofinansowania ze środków EFRR w wysokości 3.084.369,67 zł. Instytucja Zarządzająca przeprowadziła kontrolę doraźną o kresie trwałości projektu. Zespół kontrolny 18 lipca 2023r. spisał protokół z czynności oględzin przeprowadzonych na podstawie art. 23 ust. 8 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 w związku z wdrażaniem Działania 2.2 — Tworzenie nowych terenów inwestycyjnych RPOWŚ na lata 2014-2020. Oględziny zostały przeprowadzone w miejscu realizacji projektu. Przedmiotem oględzin było uzbrojenie terenów inwestycyjnych Kieleckiego Parku Technologicznego — strefa D. W ww. protokole odnotowano, iż łączna powierzchnia strefy D — wynosi 3,48 ha. Na jednym z uzbrojonych płotów znajdujących się częściowo w strefie B i D beneficjent wybudował obiekt logistyczny — [...] (wydatek nie został poniesiony w ramach niniejszego projektu), który został udostępniony. W dniu 17 listopada 2023 r. została sporządzona Informacja Pokontrolna Nr [...] Zespół Kontrolny stwierdził, że projekt pn. "Uzbrojenie terenów inwestycyjnych Kieleckiego Parku Technologicznego - Strefa D " nie został w pełni zrealizowany zgodnie z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, ponieważ beneficjent naruszył § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 oraz § 17 ust. 1 i § 22 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Beneficjent odmówił podpisania Informacji Pokontrolnej z 17 listopada 2023 r. Zarząd wskazał, że zgodnie z 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie beneficjent zobowiązany był do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, w którym w pkt IV-Charakterystyka projektu zaznaczył, że głównym celem projektu będzie zwiększenie powierzchni uzbrojonych terenów inwestycyjnych, a tym samym poprawa warunków dla rozwoju MŚP w regionie świętokrzyskim. Założony cel miał zostać osiągnięty dzięki wzmocnieniu infrastruktury dedykowanej przedsiębiorstwom MŚP poprzez zwiększenie dostępności terenów oferujących warunki do prowadzenia działalności gospodarczej. Beneficjent zobowiązał się, iż w ramach projektu powstanie dodatkowo 3,4893 ha w pełni uzbrojonych, przygotowanych terenów inwestycyjnych na których będą mogły lokować swoją działalność przedsiębiorstwa z sektora MŚP. Beneficjent nie przewidywał udostępnienia terenu dużym przedsiębiorstwom. Ponadto, dotychczasowe zainteresowanie zgłaszane było głównie przez sektor MŚP, stąd też wynikła potrzeba i cel realizacji Projektu. W ramach Projektu miało zostać wykonane uzbrojenie terenów inwestycyjnych będących w użytkowaniu wieczystym G. K. na działkach zlokalizowanych w jednostce ewidencyjnej K., w obrębie [...], o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] [...], [...], [...] i łącznej powierzchni 3,4893 ha — oznaczonej jako strefa D. W ramach projektu przewidziano, że tereny inwestycyjne zostaną wyposażone we wszystkie instalacje (sieci), sanitarne (wodociąg, kanalizacja sanitarna i deszczowa, ciepłociąg) oraz elektryczne teletechniczne. Obszar strefy miał zostać podzielony na wyodrębnione ploty inwestycyjne. Każdy z płotów miał być wyposażony w wyżej wskazane media. Przewidziane sieci zakończone miały być na każdej z działek studnią, skrzynką lub złączem kablowym, które umożliwiałyby dalsze podłączenie odbiorcy. Każdy z płotów miał posiadać również wjazdy/wyjazdy, miało mu zostać nadane właściwe ukształtowanie terenu z uwzględnieniem skomunikowania poszczególnych działek z drogą główną. Miała powstać w ten sposób pełna infrastruktura, konieczna do lokacji przedsiębiorców w strefie. Projekt miał obejmować wszystkie zadania inwestycyjne, które sprawią, że efektem realizacji projektu będzie stworzenie w pełni funkcjonalnej i operacyjnej infrastruktury, bez konieczności realizacji dodatkowych zadań inwestycyjnych nie uwzględnionych w projekcie. Przygotowane tereny inwestycyjne przyczynią się w dużym stopniu do pobudzenia gospodarczego regionu. Instytucja Zarządzająca podczas kontroli doraźnej w okresie trwałości projektu stwierdziła, iż zmiana dokonana w projekcie, tj. budowa budynku R. nie została zgłoszona w formie pisemnej do Instytucji Zarządzającej ani przed jej wprowadzeniem w celu uzyskania pisemnej akceptacji ani po jej wprowadzeniu co jest niezgodne z 22 ust. 1 umowy o dofinasowanie. Beneficjent w piśmie z 1 września 2023 r. wyjaśnił, że na działkach o numerach identyfikacyjnych [...],[...],[...],[...],[...] stanowiących zarówno strefę B (działki o numerach ewid. [...], i [...],jak i strefę D (pozostałe działki) zlokalizowano budynek magazynowy R. I.. Obiekt ten powstał na terenie, który posiadał bardzo niekorzystne ukształtowanie. Teren miał kształt zbliżony do trójkąta, od strony północnej działki mocno zwężały się co stanowiło dla potencjalnych [pic] inwestorów, którzy dokonali wizji w terenie bardzo duży kłopot w lokalizacji planowanych obiektów. Ponadto, na przedmiotowym terenie istniała znaczna różnica poziomów terenu pomiędzy drogą w strefie B, a drogą stanowiąca Strefę D, która na odcinku około 80 mb dochodziła do wysokości kilku metrów. W celu wykorzystania działki należało zaprojektować mur oporowy utrzymujący skarpę nad obiektem. Takie niedogodności oraz konieczny duży wkład finansowy na dostosowanie działki do użytkowania było dla potencjalnych inwestorów za dużym nakładem inwestycyjnym i teren ten nie cieszył się zainteresowaniem. Beneficjent dokładał wszelkich starań, aby zainteresować przedsiębiorców tą częścią strefy. Wzmożono promocję terenów inwestycyjnych w mediach Beneficjenta, ujęto je w bazie ofert C. UM K.. Mimo wszystko działania te nie wzbudziły większego zainteresowania wśród potencjalnych inwestorów. Beneficjent wyjaśnił również w piśmie, że dokonał analizy zapotrzebowania, a także analizy rynku potrzeb sektora MŚP w regionie i w odpowiedzi na liczne zapytania inwestorów postanowił zlokalizować na tym terenie budynek magazynowy. Obiekt z założenia został w całości przeznaczony pod wynajem powierzchni magazynowych dla przedsiębiorców z sektora MŚP. W/g Beneficjenta takie rozwiązanie pozwoliło na udostepnienie tego terenu przedsiębiorstwom, jak również wyjście naprzeciw oczekiwaniom sektora MSP i stworzeniu kompleksowego miejsca z dostępną powierzchnią magazynową. Beneficjent zidentyfikował potrzeby przedsiębiorców, które w swej działalności potrzebują niewielkich powierzchni magazynowych i taką powierzchnię stworzył korzystając z przygotowanych wcześniej terenów inwestycyjnych i wykorzystując jedynie taki obszar, który nie stanowił pierwszego wyboru inwestorów i nie cieszył się zainteresowaniem". Zarząd wskazał, że beneficjent w pkt XVI. 4 wniosku o dofinansowanie oświadczył " iż jest świadom praw i obowiązków związanych z realizacją projektu finansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPOWŚ na lata 2014-2020... ". W związku z powyższym, Beneficjent zgodnie z pkt XVI. 4 wniosku o dofinansowanie miał świadomość, że przy realizacji Projektu bardzo ważnym aspektem jest dochowanie obowiązków nałożonych na beneficjenta w ramach obowiązujących przepisów prawa, wytycznych czy zapisów umowy o dofinansowanie (ze zm.). Instytucja Zarządzająca zauważyła, że zawarta 30 stycznia 2019 r. umowa o dofinansowanie (ze zm.) nie tylko uprawnia beneficjenta do otrzymania dofinansowania, ale także nakłada na niego szereg obowiązków, takich jak obowiązek prawidłowej realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Umowa o dofinansowanie określa prawa i obowiązki stron umowy oraz zasady i warunki, na jakich dokonywane będzie dofinansowanie części wydatków poniesionych przez beneficjenta na realizację Projektu. W przypadku zmian dotyczących realizacji Projektu beneficjent zgłasza je do IZ w formie pisemnej w Załączniku nr [...] (dostępnym [pic]na stronie internetowej Instytucji Zarządzającej pod adresem: [...]2014-2020.rposwietokrzyskie.pl/), przed ich wprowadzeniem w celu uzyskania pisemnej akceptacji. Strony umowy uzgadniają zakres zmian w niniejszej umowie o dofinansowanie, które są niezbędne dla zapewnienia prawidłowej realizacji Projektu, w efekcie czego beneficjent przedkłada do Instytucji Zarządzającej uaktualniony wniosek o dofinansowanie o czym mówią zapisy 22 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Przed podjęciem decyzji Instytucja Zarządzająca analizuje całą sytuację związaną z proponowanymi zmianami, bierze pod uwagę każde ryzyko czy dokonuje ponownej oceny projektu. Instytucja Zarządzająca nie działa w sposób mający na celu utrudnienie beneficjentom realizację projektów. Gdy proponowane zmiany są zgodne z przepisami prawa, wytycznymi i przyjętymi regułami związanymi z przyznawaniem i rozliczaniem dotacji, Instytucja Zarządzająca wyraża na nie zgodę. Nie mniej jednak warunkiem rozpatrywania złożonej przez beneficjenta prośby np. o dokonanie zmian w projekcie jest złożenie propozycji przedmiotowych zmian do IŻ. Beneficjent w wyjaśnieniu które wpłynęło do IŻ 26 lipca 2023 r. oraz w piśmie z 1 września 2023 r. wskazał, że "zgodnie z §1 rozdziału II punkt 7 lit. d) regulaminu dwuetapowego konkursu zamkniętego nr RPSW. [...] w ramach Osi Priorytetowej 2 — Konkurencyjna gospodarka Działania 2.2 Tworzenie nowych terenów Inwestycyjnych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020 Instytucja Zarządzająca dopuściła budowę obiektów na tym terenie jednak z zastrzeżeniem, że budynki/obiekty będące przedmiotem projektu nie mogą mieć charakteru mieszkaniowego. Natomiast zgodnie z punktem 7 lit. b) przedmiotowego regulaminu teren inwestycyjny objęty projektem nie mógł być przeznaczony pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe w zakresie większym niż 30% jego powierzchni. Budynek R. I.. co prawda nie stanowił przedmiotu projektu ale spełnia warunek, że powstały obiekt nie służy celom mieszkalnym i taka funkcja na terenach nie jest realizowana, jak również nie stanowi handlowego obiektu wielkopowierzchniowego, którego wielkość przekraczałaby 30% powierzchni terenu.[pic] Instytucja Zarządzająca wyjaśniła, że budowa budynku R. co prawda spełnia ww. warunki, ale obiekt został wybudowany ze środków dofinasowania otrzymanych w ramach innego konkursu. Na budowę obiektu beneficjent otrzymał dofinasowanie w ramach konkursu nr [...] w ramach Działania 2.1 Wsparcie Świętokrzyskich IOB w celu zwiększenia poziomu przedsiębiorczości w regionie. Z kolei w ramach dwuetapowego konkursu zamkniętego nr [...] Beneficjent otrzymał dofinasowanie na zwiększenie powierzchni uzbrojonych terenów inwestycyjnych. Beneficjent budując budynek R. I.. bez uzgodnienia z Instytucją Zarządzającą wykorzystał teren niezgodnie z przeznaczeniem, a tym samym nie został zachowany również założony cel projektu. Tym samym w/w argument wskazany przez beneficjenta w piśmie z 26 lipca 2023 r. oraz w piśmie z 1 września 2023 r. jest nietrafiony. Zarząd wskazał, że powierzchnia zagospodarowana w ramach realizacji projektu nr [...] dotycząca wzniesionego budynku [...], którego właścicielem jest beneficjent nie może być zaliczona do powierzchni zagospodarowanej jako teren inwestycyjny, ponieważ byłoby to niezgodne z celem projektu wskazanym w umowie o dofinansowanie oraz studium wykonalności i aneksami do niego załączonymi przez beneficjenta do wniosku o dofinansowanie, a cel stanowił jedną z najważniejszych przesłanek do wyboru przedmiotowego wniosku do dofinansowanie. W takim stanie faktycznym uznano, że beneficjent naruszył procedury wydatkowania środków unijnych i krajowych, a tym samym środki finansowe przeznaczone na realizację projektu, w ramach którego nie zachowano w okresie trwałości założonego celu projektu, podlegają zwrotowi. Jednocześnie zarząd wskazał, że naruszenia warunków wykorzystania środków dofinansowania otrzymanych w ramach RPOWŚ na lata 2014-2020 naraziły budżet UE na straty. beneficjent dopuszczając się opisanych naruszeń spowodował wystąpienie szkody rzeczywistej. ponieważ doszło do wydatkowania przez IZ środków, które poprzez niezrealizowanie założeń projektowych spowodowało nie osiągnięcie w okresie trwałości celów wskazanych we wniosku o dofinansowanie. Różnica w wartości wydatków kwalifikowalnych w chwili podjęcia decyzji o dofinansowaniu rzeczonego projektu jest istotna w obszarze celowości poniesienia tych wydatków, a to z kolei ma o bezpośredni wpływ na budżet Unii Europejskiej, ponieważ środki będące różnicą wydatków sprzed i po zmianach potencjalnie mogły mieć inne i efektywniejsze przeznaczenie. W analizowanej sprawie Beneficjent obciążył budżet Unii Europejskiej środkami EFRR w kwocie [...]zł, które nie doprowadziły do realizacji założonych celów projektu. Na powyższą decyzję gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie art. 207 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 207 oraz art. 184 u.f.p. poprzez błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do nałożenia na skarżąca w drodze decyzji, obowiązku zwrotu części środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w sytuacji gdy skarżący zrealizował wydatki poniesione w ramach projektu nr [...] pn.: "Uzbrojenie terenów inwestycyjnych KPT-Strefa D" z zachowaniem wszystkich procedur obowiązujących przy wykorzystaniu przyznanych mu środków. Skarżąca nie zgadza się ze stwierdzeniem, że wybudowanie I. Logistycznego na terenie inwestycyjnym narusza punkty umowy o dofinansowanie. We wniosku o dofinansowanie beneficjent przewidział różne formy udostępnienia terenów inwestycyjnych, w tym umowy sprzedaży, dzierżawy i najmu. Opis sposobu udostępnienia terenów wyraźnie wskazano w punkcie 2.1 SWI - Wskaźniki realizacji celów projektu. Ponadto zachowana została grupa docelowa odbiorców ostatecznych wsparcia, która określona została jako" "mikro, małe, średnie przedsiębiorstwa definiowane według załącznika nr I do Rozporządzenia Komisji (UE). Budowa I. R. nie zlikwidowała wytworzonej w czasie projektu infrastruktury. Beneficjent cały budynek udostępnia przedsiębiorcom z sektora MŚP wraz z terenem przyległym, na którym zlokalizowane są parkingi i ciągi komunikacyjne, z których korzystają przedsiębiorcy. Ponadto realizując projekt dotyczący budowy I. L. R. beneficjent przedłożył do konkursu wszystkie wymagane dokumenty, opisał teren realizacji projektu, wskazując odpowiednie działki, oraz przedłożył koncepcje z mapą, a następnie kompleksową dokumentację projektową wraz z pełnym zagospodarowaniem i wskazaniem lokalizacji inwestycji na mapach. W związku z czym skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że nie informował IZ o planach budowy I. R. I.. na terenach inwestycyjnych. Skarżąca w żadnym momencie nie ukrywała miejsca posadowienia obiektu oraz jego realizacji na terenie inwestycyjnym. W ocenie strony nie sposób zatem zgodzić się z tezą zawartą w protokole pokontrolnym, że beneficjent nie poinformował pisemnie instytucji o realizowanej inwestycji, gdyż 5 września 2018 r. beneficjent zgłosił do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. pisemnie projekt pn. "ROZWÓJ PAKIETU USŁUG LOGISTYCZNYCH KPT DLA MŚP" Zgłoszenie zostało skierowane do tej samej instytucji pośredniczącej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. i to tego samego departamentu, który odpowiedzialny był również za nabór Projektu pn.: "Rozwój pakietu usług KPT dla MŚP" realizowanego w ramach konkursu nr [...] [...]. Projekt ten został zweryfikowany pozytywnie zarówno na etapie oceny formalnej i merytorycznej, a Instytucja zawarła umowę o dofinansowanie projektu. Beneficjent nie zatajał informacji na jakim obszarze będzie realizował projekt. Wskazał dokładnie jego lokalizację, określając obszar i numery działek ewidencyjnych na których projekt będzie realizował. Numery działek ewidencyjnych nie uległy przekształceniu poprzez procedurę podziału lub scalenia czy też inne zmiany administracyjne. Ponadto jedyne obostrzenia Regulaminu Dwuetapowego Konkursu Zamkniętego nr [...] zostały opisane następująco: a. w ramach konkursu Wnioskodawca może ubiegać się o dofinansowanie jednego projektu Beneficjent w przedmiotowym konkursie złożył jeden wniosek; b. teren inwestycyjny objęty projektem nie może być przeznaczony pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe w zakresie większym niż 30% jego powierzchni - Beneficjent na terenach inwestycyjnych nie planował i nie wybudował wielkopowierzchniowego obiektu handlowego; c. budowa lub przebudowa niezbędnej dla funkcjonowania terenu inwestycyjnego infrastruktury technicznej (w szczególności: sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, energetycznej, kanalizacji deszczowej, telekomunikacyjnej, gazowej, innych sieci specjalistycznych) wykraczającej poza teren inwestycyjny, może zostać uznana za kwalifikowalną jedynie w takim zakresie, aby skomunikować teren lub włączyć infrastrukturę do istniejącej sieci - wybudowane sieci i drogi dotyczą tylko i wyłącznie terenów inwestycyjnych; d. budynki/obiekty będące przedmiotem projektu nie mogą mieć charakteru mieszkalnego — Beneficjent nie planował i nie wybudował na terenach inwestycyjnych obiektów o takim charakterze; e. wyklucza się możliwość przeznaczania wspartych w ramach działania terenów inwestycyjnych do pełnienia funkcji mieszkaniowych na terenach inwestycyjnych nie przewidziano funkcji mieszkaniowych. Budowa obiektu R. I.. nie wpisuje się w powyższe ograniczenia, w związku z czym nie narusza zasad konkursu. Stanowi infrastrukturę udostępnianą w formie najmu przedsiębiorcom z sektora MŚP, czym wpisuje się w formę udostępnienie terenów wskazanych we wniosku. Nie spowodowała utraty bądź likwidacji wytworzonej w ramach dofinansowania infrastruktury. Podkreślenia także wymaga. że oba realizowane projekty, zarówno w założeniach, jak i w faktycznej realizacji, miały służyć i służą przedsiębiorcom z sektora MŚP. G. K. — K. P. T. nie wykorzystuje żadnego z pomieszczeń w obiekcie R. na cele własne. Beneficjent nie wykorzystuje również działki na której zlokalizowany jest R. na cele własne. 100% terenu jak i 100% pomieszczeń w budynku jest wykorzystywanych na cele firm z sektora MŚP. Poprzez budowę tego obiektu zwiększyła się zarówno ilość przedsiębiorców, którzy z terenu mogą skorzystać (wskutek możliwości korzystania z poszczególnych pomieszczeń przez rożnych przedsiębiorców w tym samym czasie), jak i poprawiła dostępność możliwości uzyskania wsparcia (jest możliwa dzierżawa terenu, ale również możliwość jego wykorzystania w przypadku konieczności zmagazynowania produktów, surowców wrażliwych na warunki atmosferyczne) przy równoczesnym wsparciu m.in.: procesu logistycznego przez beneficjenta. W ocenie gminy beneficjent nie dopuścił się podwójnego dofinansowania terenu, ponieważ w dokumentach aplikacyjnych dla projektu w ramach którego dokonano budowy I. R. nie ujmowano ani sieci zewnętrznych (wytworzonych w ramach projektu uzbrojenia terenów inwestycyjnych), ani nieruchomości gruntowej, jako wkład własny. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując wyżej określone granice kontroli, sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia te sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja w przedmiocie określenia skarżącej przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania. Zaskarżona decyzja stanowi konsekwencję stwierdzenia przez organ, że skarżąca poprzez budowę budynku R. na części terenów inwestycyjnych (tj. na pow. 2471 m2) przeznaczonych zgodnie z celem projektu do sprzedaży, najmu lub dzierżawy dla przedsiębiorców z sektora małych i średnich przedsiębiorstw naruszyła § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 oraz § 17 ust. 1 i § 22 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Według organu powierzchnia zagospodarowana w ramach realizacji projektu "Uzbrojenie terenów inwestycyjnych Kieleckiego Parku Technologicznego – Strefa D" na której wzniesiono budynek [...], którego właścicielem jest skarżąca nie może być zaliczona do powierzchni zagospodarowanej jako teren inwestycyjny, ponieważ byłoby to niezgodne z celem projektu wskazanym w umowie o dofinansowanie. Ponadto, zmiana dokonana w projekcie (budowa budynku [...] nie została zgłoszona w formie pisemnej do Instytucji Zarządzającej ani przed jej wprowadzeniem w celu uzyskania pisemnej akceptacji ani po jej wprowadzeniu, co jest niezgodne z § 22 ust. 1 umowy o dofinansowanie. W ocenie skarżącej natomiast wskazane przepisy umowy o dofinansowanie nie zostały naruszone. Nie dokonano bowiem modyfikacji i zmiany przeznaczenia terenu – udostępniony jest on dla przedsiębiorców z sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorstw. W czasie realizacji projektu, jak i po jego zakończeniu nie dokonano żadnej zmiany w jego zakresie. Skarżąca nie zgadza się też ze stwierdzeniem, że nie informowała IZ o planach budowy I. R. I., na terenach inwestycyjnych. W żadnym momencie nie ukrywała bowiem miejsca posadowienia obiektu oraz jego realizacji na terenie inwestycyjnym. Sąd stwierdza, że prawidłowe jest stanowisko organu. Punkt wyjścia rozważań stanowi przepis art. 184 ust.1 u.f.p., z którego wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust.1 pkt 2 i 3 tej ustawy (tj. m.in. pochodzących z budżetu UE) są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W orzecznictwie sądowym powszechne jest stanowisko, że pod pojęciem "innych procedur" w rozumieniu art. 184 u.f.p. należy rozumieć także postanowienia umowy o dofinansowanie łączącej beneficjenta z instytucją zarządzającą (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 maja 2017 r. II GSK 2384/15, z 17 maja 2017 r. II GSK 2420/15, z 1 września 2017 r. II GSK 3214/16, 12 września 2017 r. II GSK 3597/15, z 11 października 2018 r. I GSK 931/18, z 17 października 2019 r. I GSK 1384/18). Umowa ta, zgodnie z art. 206 ust. 1 u.f.p., określa szczegółowe warunki dofinansowania projektu. Na podstawie zaś art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Przepis art. 207 ust. 9 stanowi z kolei, że po bezskutecznym upływie terminu do zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. W wyroku z 8 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w tego typu sprawach, stosunek łączący Instytucję Zarządzającą z beneficjentem określany jest warunkami zawartej umowy o dofinansowanie, w której to umowie, z założenia instytucja zarządzająca występuje wobec beneficjenta z pozycji równorzędnej strony umowy. Tym samym umowa pomiędzy instytucją przyznającą dofinansowanie, a beneficjentem w zakresie dofinansowania tworzy zobowiązanie cywilnoprawne, mimo że istotnie pewne uprawnienia i obowiązki wynikające z tej umowy mają podłoże administracyjnoprawne, np. zobowiązanie do poddania się kontroli, tryb kontroli realizacji projektu lub zadania (art. 206 ust. 2 pkt 4 u.f.p.). Dopiero po wyczerpaniu określonych art. 207 u.f.p. przesłanek aktualizuje się władcza rola Instytucji Zarządzającej jako organu uprawnionego do dochodzenia zwrotu środków w trybie administracyjnym. Zatem w toku realizacji projektu, na skutek zawartej umowy o dofinansowanie, właściwą płaszczyznę oceny zachowania strony stanowi właśnie umowa o dofinansowanie (sygn. akt II GSK 247/16). Zdaniem sądu, gmina naruszyła procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. i w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez naruszenie zapisów wskazanych w umowie o dofinansowanie. W zawartej 30 stycznia 2019 r. z IZ umowie o dofinansowanie nr [...] gmina, zgodnie z § 2 ust. 2 zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Dalej § 2 ust. 2 umowy stanowi, że w przypadku zmian w projekcie dokonanych w trakcie jego realizacji na podstawie § 22 umowy, beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu uwzględniając zaakceptowane przez Instytucje Zarządzającą zmiany zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie. Realizacja Projektu, o której mowa w § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie miała nastąpić z należytą starannością (...), zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, w szczególności w oparciu o ustawę o finansach publicznych w zakresie wydatkowania środków publicznych, wytycznymi, a także procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu, o których mowa w § 7 Umowy w trakcie realizacji Projektu oraz w okresie jego trwałości Stosownie zaś do § 17 ust. 1 umowy o dofinansowanie beneficjent zobowiązał się do zachowania trwałości zgodnie z art. 71 Rozporządzenia ogólnego, a także zgodnie z wytycznymi (... ) przez okres 5 lat (...) od daty płatności końcowej na rzecz beneficjenta (...) W § 22 umowy znajduje się natomiast zapis, że beneficjent zgłasza Instytucji Zarządzającej zmiany dotyczące realizacji projektu przed ich wprowadzeniem w celu uzyskania pisemnej akceptacji. Strony umowy uzgadniają zakres zmian w umowie, które są niezbędne dla zapewnienia prawidłowej realizacji projektu, w efekcie czego beneficjent przedkłada do Instytucji Zarządzającej uaktualniony wniosek o dofinansowanie. Zgodnie zaś z § 6 pkt 4 lit. "h" Regulaminu dwuetapowego konkursu zamkniętego nr RPSW. [...] "nieosiągnięcie pełnego poziomu wykorzystania/zasiedlenia terenów inwestycyjnych na koniec okresu kwalifikowalności będzie skutkować proporcjonalnym zmniejszeniem kwoty dofinansowania na poziomie projektu." Powyższe zapisy oznaczają, że obowiązkiem beneficjenta jest zgłoszenie organowi wszelkich zmian w projekcie. W niniejszej sprawie, zgodnie z celem przedstawionego przez gminę projektu pn. "Uzbrojenie terenów inwestycyjnych KPT – Strefa D" przedsiębiorcom miały zostać udostępnione uzbrojone w odpowiednią infrastrukturę tereny inwestycyjne, które miały być przez nich zagospodarowane/zasiedlone. W ramach Projektu miało zostać wykonane uzbrojenie terenów inwestycyjnych będących w użytkowaniu wieczystym G. K. na działkach zlokalizowanych w jednostce ewidencyjnej K., w obrębie [...], o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] 1 1, [...], [...], [...] i łącznej powierzchni [...] ha — oznaczonej jako strefa D. W ramach projektu przewidziano, że tereny inwestycyjne zostaną wyposażone we wszystkie instalacje (sieci), sanitarne (wodociąg, kanalizacja sanitarna i deszczowa, ciepłociąg) oraz elektryczne teletechniczne. Obszar strefy miał zostać podzielony na wyodrębnione ploty inwestycyjne. Każdy z płotów miał być wyposażony w wyżej wskazane media. Przewidziane sieci zakończone miały być na każdej z działek studnią, skrzynką lub złączem kablowym, które umożliwiałyby dalsze podłączenie odbiorcy. Każdy z płotów miał posiadać również wjazdy/wyjazdy, miało mu zostać nadane właściwe ukształtowanie terenu z uwzględnieniem skomunikowania poszczególnych działek z drogą główną. Miała powstać w ten sposób pełna infrastruktura, konieczna do lokacji przedsiębiorców w strefie. Projekt miał obejmować wszystkie zadania inwestycyjne, które sprawią, że efektem realizacji projektu będzie stworzenie w pełni funkcjonalnej i operacyjnej infrastruktury, bez konieczności realizacji dodatkowych zadań inwestycyjnych nie uwzględnionych w projekcie. W sprawie poza sporem jest, że na części ww. terenów inwestycyjnych, tj. na pow. 0, 2471 ha, został wybudowany przez skarżącą, budynek R. . Przedstawiony przez gminę projekt, w ramach dwuetapowego konkursu zamkniętego nr [...] naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Działania 2.2 pn. Tworzenie nowych terenów inwestycyjnych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020, nie obejmował budowy takiego budynku. Potwierdziła to strona w wyjaśnieniach, które wpłynęły do IZ 26 lipca 2023 r. oraz w piśmie z 1 września 2023 r., w których skarżąca podniosła, że "Budynek R. I.. co prawda nie stanowił przedmiotu projektu, ale spełnia warunek, że powstały obiekt nie służy celom mieszkalnym (...)." Budynek został wybudowany ze środków dofinansowania w ramach innego konkursu. Jednocześnie zmiana projektu nie została zgłoszona IZ, stosownie do obowiązku wynikającego z wyżej powołanego § 22 umowy o dofinansowanie. Zgłoszenia takiego i uzyskania zgody na zmianę projektu IZ nie stanowi bowiem, jak chce tego gmina, fakt uzyskania przez gminę dofinansowania na wybudowanie budynku w innym naborze. Tryb zmiany projektu jest sformalizowany i precyzyjnie opisany w umowie o dofinansowanie w § 22. W świetle tej regulacji skarżąca była zobowiązana do zgłoszenia zmian w formie pisemnej, na stosownym formularzu, przed ich dokonaniem, celem uzyskania pisemnej akceptacji. Następnie strony uzgadniając zakres zmian, które należy wprowadzić w umowie, a beneficjent jest zobowiązany przedłożyć uaktualniony wniosek o dofinansowanie. Skarżąca obowiązków tych nie dopełniła, lecz samodzielnie podjęła decyzję o wprowadzeniu zmian w projekcie. Nie zwalnia z obowiązku zgłoszenia zmian w projekcie uznanie przez gminę, że są one racjonalne, funkcjonalne, ekonomicznie uzasadnione czy też przewidziane przez regulamin. Umowa nie czyni w tym zakresie żadnych wyjątków. Należy przypomnieć, że środki publiczne przeznaczone na wykonywanie projektów realizowanych w ramach programów finansowych ze środków europejskich mają charakter bezzwrotny i powinny być wykorzystywane zgodnie z prawem, obowiązującymi procedurami, a także ściśle z celem, na który zostały przekazane. Są one również rozliczane w sposób szczególny. Beneficjent po otrzymaniu ww. środków ma obowiązek ich rozliczenia w zakresie finansowym i rzeczowym oraz zwrotu w określonych sytuacjach. W przypadku udzielenia dotacji ze środków publicznych nie dochodzi do zmiany jej statusu ze środków publicznych na wartość prywatną i tym samym beneficjent nie włada nią dowolnie, bez ograniczeń jak właściciel, a może ją jedynie wykorzystać w sposób ściśle określony przepisami prawa. W przeciwnym razie zobowiązany będzie do ich zwrotu. Taka sytuacja zaszła właśnie w przedmiotowej sprawie. Podpisując umowę o dofinansowanie gmina zobowiązała się do zgłoszenia wszelkich zmian. W konsekwencji zmiany projektu, wbrew twierdzeniom skarżącej, został również naruszony § 17 ust. 1 umowy o dofinansowanie, ponieważ nie został zachowany w pełni cel projektu w okresie jego trwałości. Stosownie bowiem do § 17 ust. 4 umowy o dofinansowanie naruszenie trwałości projektu następuje gdy zajdzie którakolwiek z poniższych okoliczności: 1) zaprzestanie działalności produkcyjnej lub przeniesienie jej poza obszar objęty Programem; 2) zmiana własności elementu współfinasowanej infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści; 3) istotna zmiana wpływająca na charakter Projektu, jego cele lub warunki realizacji która mogłaby doprowadzić do naruszenia jego pierwotnych celów." Dofinasowaniem objęte zostały bowiem projekty dotyczące tworzenia nowych oraz rozbudowy istniejących terenów inwestycyjnych (w tym budowa, przebudowa i remont obiektów/budynków) — będących w posiadaniu wnioskodawcy — poprzez kompleksowe uzbrojenie terenu pod działalność gospodarczą. Ponadto, dofinasowaniem zostały objęte zadania dotyczące uporządkowania i przygotowania terenów inwestycyjnych w celu nadania im nowych funkcji gospodarczych, tj. w szczególności prace studyjno— koncepcyjne, badania geotechniczne, uzbrojenie w media, budowa lub modernizacja wewnętrznego układu komunikacyjnego. Wydatki na wewnętrzną infrastrukturę komunikacyjną — jako uzupełniający element projektu dotyczącego kompleksowego przygotowania terenu inwestycyjnego stanowić mogą mniej niż 50% kosztów kwalifikowalnych budżetu projektu. Preferencjami objęte zostały m.in. inwestycje: na terenach zlokalizowanych w bliskim sąsiedztwie znaczącej infrastruktury transportowej, realizowane na terenach zdegradowanych, wymagających rewitalizacji, wykazujące dużą zdolność do pozyskiwania inwestorów, przyczyniające się do wyrównania dysproporcji w rozmieszczeniu funkcjonalnych podmiotów gospodarczych. Jak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie, celem przedstawionego przez gminę projektu było udostępnienie przedsiębiorcom uzbrojonych w odpowiednią infrastrukturę terenów inwestycyjnych, które miały być przez nich zagospodarowane/zasiedlone, nie zaś udostępnienie pomieszczeń w budynku, którego właścicielem jest skarżąca, który w okresie trwałości korzystał z wytworzonej w ramach projektu infrastruktury. W konsekwencji, eksponowany przez skarżącą fakt, że pomieszczenia budynku [...] zostały udostępnione przedsiębiorcom nie oznacza realizacji celu projektu. Stwierdzenie naruszenia zasady trwałości zgodnie z treścią § 17 ust. 7 umowy o dofinansowanie oznacza zaś konieczność zwrotu przez beneficjenta na zasadach określonych w § 10 umowy środków otrzymanych na realizację projektu, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, proporcjonalnie do okresu niezachowania trwałości z uwzględnieniem § 7 ust. 3, chyba, że przepisy regulujące udzielanie pomocy publicznej stanowią inaczej. W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut skargi polegający na naruszeniu art. art. 207 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 207 oraz art. 184 u.f.p. Skarżąca gmina realizowała projekt niezgodnie z umową, przez co wykorzystała środki unijne z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.