I SA/Ke 372/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Decyzja organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania 1.1. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] nr [...] o odmowie umorzenia T. K., 50% należności głównej w kwocie 2263,64 zł i 100% odsetek w kwocie 933 zł za okres od III kwartału 2008 r. do I kwartału 2012 r., w tym na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie w kwocie 984 zł (należność główna – 734 zł + odsetki – 250 zł); na ubezpieczenie emerytalno-rentowe w kwocie 2212,64 zł (należność główna – 1529,64 zł + odsetki – 683 zł). 1.2. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja z [...] została wydana na podstawie ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U.2016.277 ze zm.) dalej ,,u.u.s.r." W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, a co za tym idzie obowiązek terminowego opłacania składek ubezpieczeniowych. Organ ustalił, że 24 kwietnia 2014 r. całość gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami T. K. przekazał wraz ze swoim bratem na rzecz swojej siostry R.F. z prawem do dożywotniego i nieodpłatnego korzystania z całego domu mieszkalnego, podwórza oraz budynków gospodarczych. Ustalono ponadto, że wnioskodawca mieszka wspólnie z przyrodnim bratem J.S. w parterowym domu mieszkalnym z użytkowym poddaszem, który jest własnością siostry. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy strona uzasadniła tymi samymi argumentami, które były uwzględnione już przez Kasę przy podejmowaniu decyzji z [...], tj. chorobą oraz związanymi z nią kosztami leczenia. Na wezwanie organu o udokumentowanie choroby oraz ponoszonych z tego tytułu kosztów, strona zaświadczeniem z [...] Ośrodka Zdrowia w T. udokumentowała chorobę. Organ przyjął zatem, że koszty leczenia nie stanowią nadmiernych nakładów finansowych. Organ wymienił przy tym ponoszone przez stronę wydatki oraz wskazał, że strona ma przyznane świadczenie emerytalne w kwocie 732,93 zł (brutto), natomiast J.S. świadczenie rentowe w kwocie 1296,32 zł. Organ stwierdził, że wydatki udokumentowane stosownymi fakturami nie stanowią nadmiernych nakładów finansowych w stosunku do wysokości otrzymywanych świadczeń. Strona nie korzysta przy tym z żadnych form pomocy społecznej. Według organu można przyjąć, że sytuacja finansowa wnioskodawcy nie jest na tyle trudna, aby musiał korzystać z tej formy pomocy. Organ wskazał na art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., określający przesłanki umorzenia zaległości i stwierdził, że nie znalazł okoliczności uzasadniających umorzenie wnioskowanych należności składkowych. Dodatkowo wskazał, że dogodną formą spłaty zadłużenia jest już zastosowana wobec strony ulga w postaci układu ratalnego, realizowanego poprzez potrącenie rat układu z przyznanego świadczenia emerytalnego. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na powyższą decyzję T. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezesowi KRUS. Zarzucił naruszenie: 1. art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 15 K.p.a. polegające na niezgromadzeniu wystarczającego materiału dowodowego, poprzez brak ustalenia czy w sprawie zachodzi ważny interes zobowiązanego, o którym mowa w art. 41 a ust. 1 pkt 2 u.u.s.r.; 2. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na pobieżnym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie wyrażającej się całkowicie dowolnym ustaleniem, że środki posiadane przez skarżącego są wystarczające do uiszczenia zaległości; 3. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na całkowicie dowolnym ustaleniu, że kwota uzyskiwanego przez skarżącego świadczenia emerytalnego winna wystarczyć na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z kosztami utrzymania domu, kosztami utrzymania skarżącego w tym również na koszty związane z niezbędnym leczeniem; 4. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegającym na całkowicie dowolnym ustaleniu, że brak korzystania przez skarżącego z pomocy odpowiednich instytucji wskazuje na to, że sytuacja finansowa skarżącego nie jest zła, przez co ma on możliwość pokrycia zobowiązania. 2.2. W uzasadnieniu skarżący szczegółowo opisał obowiązki organu w zakresie postępowania toczącego się z wniosku o umorzenie zaległości wynikające z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., ilustrując je dodatkowo licznym orzecznictwem sądów administracyjnych. W ocenie skarżącego organ nie zbadał przesłanek zastosowania umorzenia należności składkowych i nie zindywidualizował sytuacji skarżącego w aspekcie istnienia ważnego interesu i sytuacji majątkowej. Dla uzyskania obrazu rzeczywistych możliwości płatniczych skarżącego ustalić kwotę dochodu jak przypada na poszczególnych członków rodziny skarżącego i następnie zestawić ją co najmniej z informacją opracowaną przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, wskazującą na minimum egzystencji dla poszczególnych gospodarstw. Zdaniem skarżącego ustalenia organu są dowolne i pozostają w sprzeczności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, które wskazują, że kwota nieco ponad 700 zł nie jest wystarczająca do pokrycia bieżących, niezbędnych kosztów utrzymania, zwłaszcza w przypadku osoby chorej. Wskazując na termin "ważnego interesu społecznego" oraz wyroki WSA w Kielcach w tym zakresie, skarżący zarzucił, że organ błędnie uznał, iż w sprawie nie zachodzi ważny interes. 2.3. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną 3.2. Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn w niej wymienionych. Zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U.2015.121, zwanej dalej: "u.s.u.s.") w zw. z art. 52 ust. 1 u.u.s.r. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia rolnicze, odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Kasy o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi. Brak cechy dewolutywności powoduje określone konsekwencje w zakresie rezultatów odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Zdaniem Sądu, formuła "przepisy dotyczące odwołań" obejmuje także art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., który przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. 3.3. Z akt sprawy wynika, że decyzja z [...] podpisana została przez kierownika placówki terenowej KRUS E.S., starszego specjalistę A.M., kierownika referatu J.M.. Natomiast zaskarżona decyzja z [...] została podpisana przez starszego specjalistę R.L., starszego specjalistę A.M. i kierownika referatu J.M. Należało zatem rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie, gdzie obie decyzje podpisały te same osoby – A.M. i J.M. zaszła sytuacja, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. 3.4. Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. sygn. akt I GPS 2/12 (LEX nr 1271653), w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U.2012.749, ze zm.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz brzmienie art. 221 Ordynacji podatkowej ("w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym"), poglądy wyrażone w uchwale znajdują przełożenie w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy, wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił też wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 Ordynacji podatkowej utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 Ordynacji podatkowej. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 Ordynacji podatkowej. 3.5. Przekładając powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyli A.M. i J.M., którzy brali udział także w wydaniu decyzji, od której skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle przytoczonych wyżej rozważań zawartych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno to skutkować wyłączeniem ich od udziału w postępowaniu po wniesieniu przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyłączenie to obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanej przez nich decyzji. Powyższego nie zmienia okoliczność, że decyzja z [...] podpisana została także przez E.L., a decyzja z [...] także przez R.K.. Bez znaczenia jest bowiem powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 784/13; wyroki dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 3.6. Podsumowując, z uwagi na wydanie decyzji z [...] przy uczestnictwie w postępowaniu A. M. i J.M., którzy nie zostali następnie wyłączeni od udziału w sprawie po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznać należy, że doszło do naruszenia przepisów postępowania podatkowego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 84 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z art. 52 ust. 1 u.u.s.r., dającego podstawę do wznowienia postępowania. Końcowo należy nadmienić, że pogląd ten, wyrażony na gruncie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, akceptowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak wyrok z 20 listopada 2014 r. sygn. Akt I FSK 1952/13 i z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I FSK 1865/13; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 3.7. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zapewni by nie zachodziły przesłanki wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy. 3.8. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.