I SA/Ke 377/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi Ł.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz Ł.S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Decyzja organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania 1.1. Decyzją z [...] r. nr [...]Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję tego organu z [...] r. nr [...]odmawiającą Ł. S. wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. 1.2. W uzasadnieniu wskazano, że Ł. S. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek za zmarłego R. S. na ubezpieczenia społeczne. We wniosku powołał przepisy ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U.2015.121), zwanej dalej: "u.s.u.s.", oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.2003.141.1365). Podstawą wniosku było wydanie 30 września 2009 r. przez Sąd Rejonowy w S. postanowienia stwierdzającego nabycie spadku z dobrodziejstwem inwentarza po zmarłym R. S.. Decyzją z 14 marca 2017 r. Zakład odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, że postępowanie umorzeniowe dotyczące dłużnika rzeczowego może być prowadzone tylko na podstawie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2016.1870). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący ponownie wskazał spełnienie przesłanek z art. 28 u.s.u.s., a w uzupełnieniu tego pisma art. 55 ustawy o finansach publicznych jako podstawę prawną do umorzenia należności. Wobec tego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakwalifikowano jako nowy wniosek o umorzenie i wskazano, że będzie prowadzone na podstawie ustawy o finansach publicznych. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na powyższą decyzję Ł. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...]r. Zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, pomimo istnienia przesłanek obligujących do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości; 2. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, pomimo wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 3. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej i niepełnej ocenie, niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji na podstawie art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi w tym zakresie; 4. art. 8 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 5. art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 83b u.s.u.s. i oparcie wydanej decyzji na ich podstawie, wobec niespełnienia przesłanek warunkujących ich zastosowanie, brak wskazania z jakich przyczyn organ nie może wszcząć postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności składek; 6. art. 63 i 64 K.p.a. i ich nieprawidłową wykładnię, które nie obligują wnoszącego podanie (wniosek) do organu, podania konkretnych przepisów prawa, na podstawie których organ winien opierać prowadzone postępowanie i wydać odpowiednią decyzję. 2.2. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić zaległych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Stąd wniosek był uzasadniony. Wskazał, że organ wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 61a K.p.a., który to przepis nie daje możliwości odnoszenia się do merytorycznych aspektów danej sprawy. Ponadto żaden z przepisów K.p.a. nie wymaga od wnoszącego by podał na jakiej podstawie prawnej może orzekać organ będący właściwy do wydania decyzji. 2.3. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn w niej wymienionych. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi. Brak cechy dewolutywności powoduje określone konsekwencje w zakresie rezultatów odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Zdaniem Sądu, formuła "przepisy dotyczące odwołań" obejmuje także art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., który przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. 3.3. Z akt sprawy wynika, że decyzja z [...].r. podpisana została przez zastępcę dyrektora D. S., starszego inspektora A. Ś., kierownika referatu ulg i umorzeń J. L. i pełniącego obowiązki naczelnika wydziału realizacji dochodów A. O.. Natomiast zaskarżona decyzja z [...] r. została podpisana przez dyrektora oddziału P. K., starszego specjalistę A. N. i pełniącego obowiązki naczelnika wydziału realizacji dochodów A. O.. Należało zatem rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie, gdzie obie decyzje podpisała ta sama osoba – A. O., zaszła sytuacja, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. 3.4. Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. sygn. akt I GPS 2/12 (LEX nr 1271653), w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U.2012.749, ze zm.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz brzmienie art. 221 Ordynacji podatkowej ("w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym"), poglądy wyrażone w uchwale znajdują przełożenie w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy, wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił też wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 Ordynacji podatkowej utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 Ordynacji podatkowej. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 Ordynacji podatkowej. 3.5. Przekładając powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczył A. O., który brał udział także w wydaniu decyzji, od której skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle przytoczonych wyżej rozważań zawartych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno to skutkować wyłączeniem go od udziału w postępowaniu po wniesieniu przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyłączenie to obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanej przez nich decyzji. Powyższego nie zmienia okoliczność, że decyzja z [...] r. podpisana została także przez D. S., A. Ś. i J. L., a decyzja z [...]r. także przez P. K. i A. N.. Bez znaczenia jest bowiem powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 784/13; wyroki dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 3.6. Podsumowując, z uwagi na wydanie decyzji z [...]r. przy uczestnictwie w postępowaniu A. O., który nie został następnie wyłączony od udziału w sprawie po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznać należy, że doszło do naruszenia przepisów postępowania podatkowego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 84 ust. 4 u.s.u.s., dającego podstawę do wznowienia postępowania. Końcowo należy nadmienić, że pogląd ten, wyrażony na gruncie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, akceptowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak wyrok z 20 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1952/13 i z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I FSK 1865/13; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 3.7. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zapewni by nie zachodziły przesłanki wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy. 3.8. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 ze zm.).